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文化部关于进一步加快和深化文化部直属艺术表演团体体制改革的意见
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党的十四大报告指出：“建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。”这种改革和调整，使文化部直属艺术表演团体（以下简称“中直院团”）的体制必须进行与建设社会主义市场经济体制相适应，与社会主义
精神文明建设的要求相一致，与文化艺术自身发展的规律相符合的改革，否则，中直院团将难以负起应负的使命。
多年来，中直院团的广大干部和艺术工作者在十分艰难的条件下，以强烈的责任感和奋斗精神进行了积极的改革探索，取得了一些进展和经验。但是，在充分肯定成绩的同时，也必须实事求是地看到，由于主观和客观的各种原因，中直院团体制改革愈来愈明显地滞后于建立社会主义市

场经济体制的新形势。为了促进艺术生产力的发展，繁荣社会主义文艺事业，中共中央〔1992〕9号文件要求我们：“改革剧团体制，集中力量办好代表国家级艺术水平的剧团。”因此，必须按照国务院和文化部下发的关于艺术院团改革的文件精神，进一步加快和深化中直院团的体制
改革。

一、中直院团体制改革的宏观思路
中直院团体制改革的目标模式是：遵照党中央提出的集中力量办好代表国家级艺术水平的剧团的原则，依照国家经济和文化建设的实际，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，通过对目前中直各院团内部的艺术生产机制和经营管理体制的改革，在科学评估，优化结构和人员，集中
人、财、物的优势的基础上，从总体上对中直院团目前的布局状况进行实事求是的合理调整，最终完成新的具有中国特色的社会主义国家剧院团的组合。
中直院团的性质是：作为国家剧院团属国家文化事业单位，是在国家运用金额拨款或差额补贴方式进行重点保护和扶持下的，具有独立法人资格，独立享有民事权利并承担民事义务的社会主义的国家级文化实体。其任务：一是导向性，即在艺术生产中体现党和国家的文艺方针并完成党
和国家赋予的艺术生产任务，通过自身的艺术实践引导全国各级各类艺术表演团体坚持正确的艺术方向；二是代表性，即以高质量、高品位的优秀艺术产品，代表和体现国家最高艺术水准，力求在我国社会主义文化市场中占主导地位；三是示范性，即在艺术生产中科学地进行艺术实践和创
新，不断开拓新领域，探索新路子，发展新形式，形成新风格，担负起为繁荣我国社会主义文艺事业而率先垂范的作用。
中直院团体制改革的指导思想是：以邓小平建设有中国特色社会主义的理论为指导，坚持党的“一个中心，两个基本点”的基本路线；坚持文艺为人民服务，为社会主义服务的方向和“百花齐放，百家争鸣”的方针；坚持把社会效益放在首位，正确处理社会效益和经济效益的关系；通
过进一步加快和深化与建立社会主义市场经济体制相适应、与社会主义精神文明建设的需要相一致、与文化艺术自身发展规律相符合的体制改革，使中直院团摆脱困境，进入艺术生产机制和经营管理体制的良性循环，促进艺术生产力的发展，从而有利于充分调动和发挥广大文艺工作者的积
极性和创造性；有利于出作品，出人才，繁荣社会主义文艺事业，满足人们日益增长的文化生活的需要；有利于促进经济发展和社会全面进步。

二、中直院团体制改革现阶段操作重点
逐步建立一种较为完善的良性循环的运转机制，是中直院团体制改革现阶段要解决的基本问题。如果说改革前后要有明显的变化，那么，运转机制的良性趋势就是重要的体现。否则，不从运转机制上解决问题，钱少可以吃“大锅饭”，钱多也可以吃“大锅饭”，而且吃起这种“大锅饭
”来问题将更难以解决。所以，一定要通过现阶段的体制改革，把中直院团的运转机制从目前缺乏活力，缺乏生命力转变为充满活力和具有旺盛的生命力。
中直院团体制改革现阶段的操作重点有以下三个：
（一）建立以政府扶持，剧场调控为中心的演出机制
演出是艺术表演团体基本的生存活动，也是进行艺术创作和生产的主要环节，又是其社会效益和经济效益的现实体现。没有演出，艺术表演团体的一切艺术生产就成为无效劳动。因此，演出机制的运作状态既直接影响着艺术表演团体的生存和发展，又直接关系到艺术生产力的提高和艺
术事业的繁荣。长期以来，由于各种原因，大多数中直院团的演出机制一直处在“少演少赔，多演多赔，越演越赔”的困境中，不仅极大地挫伤了演出积极性，而且不同程度地涣散了艺术生产的凝聚力，十分不利于社会主义文艺事业的繁荣。因此，应按照《中共中央关于建立社会主义市场
经济体制若干问题的决定》中关于“对需要扶持的文化艺术精粹，国家要有重点地给予必要的资助”的要求，采取相应的政策和资金投入的扶持，促进并保护以演出高雅艺术为基本任务的中直院团演出机制的改革。
中直院团大都是从事剧场艺术的国家艺术表演团体。就观众对剧场艺术的消费特点来说，由于其交换行为主要是在剧场中进行的，所以剧场就成为一个有形的市场。再则，就艺术规律来说，剧场艺术从来都是艺术家与观众在剧场中共同完成的。所以，无论是从在国家的宏观调控下发挥
市场的选择作用的角度看，还是从符合剧场艺术发展的自身规律看，国家对中直院团艺术创作的投资都应当由艺术生产环节移向剧场演出的流通环节；由生产前不可控的补助转向演出后可控的补贴。这种在剧场演出中完成国家对中直院团艺术生产的保护与扶持的做法，将有效地促进中直院
团在演出市场中的主导作用的充分发挥。
对中直院团实行演出补贴制的主要内容包括：
一是在北京选定若干剧场作为中直院团实行演出补贴的试点剧场，分别根据交响乐、京剧、歌剧、舞剧、话剧、儿童剧等不同艺术品种，确定相应的补贴演出场次和补贴金额。只要相关的中直院团按照有关实施办法进行规定场次内的演出，就能得到规定数额的演出补贴。对已经实施该
项演出补贴的中直院团，其正常艺术生产的经费投入，应由演出场次补贴中的再生产资金积累和剧院其它收入作为主要来源，国家一般不再另行拨款。
二是在规定的补贴演出场次中，预留部分浮动场次，根据节目的质量和观众上座率的情况进行适度调节，并在培养观众、形成市场的基础上，逐步加大浮动比例。这样既保护、扶持了中直院团生产的高雅艺术的演出，又引入了竞争机制，鼓励多出内容健康向上特别是讴歌改革开放和现
代化建设的具有艺术魅力的艺术精品。
三是对从事歌舞、轻音乐等艺术品种的中直院团原则上采取以奖代补的演出奖励办法。
（关于对中直院团部分艺术品种实施演出场次补贴的分配表附后）① 注① 附表略。
（二）建立以聘用合同制为中心的人事制度
国务院〔1988〕62号文件首次明确做出了关于“全民所有制艺术表演团体对艺术表演人员实行聘任合同制或演出合同制”的规定。但是，由于无法妥善分流未聘人员，所以，五年多来，人员进出渠道阻塞的状况趋势严重，中直院团的总人数由1988年的4591人，增长为1
992年的4821人。在这种情况下，国家向中直院团投入的大量事业费日益变为人头费。这部分人头费占有正常经费总额中的比例由1988年84％，上升到1992年的90．6％，其中1991年最为严峻，曾激增为97％。由于人员臃塞而引发的经费匮乏，使中直院团不胜负
荷，运转机制呆滞沉重，丧失了应有的生机和活力。因此，要想以聘用合同制为中心，真正搞活中直院团的人事制度，就必须开辟实际有效的人员分流的渠道。
当然，社会福利的改善和各种保险环境的形成是中直院团人员分流的一条长期可靠的途径。但是应该看到，在目前社会各行各业都要优化组合和分流人员，而我国社会福利和社会保险事业还不很发达的情况下，单靠社会力量来解决中直院团大规模人员分流的问题尚不现实。这就要求我
们必须采取阶段性措施，充分发挥各方面的积极性，通过以中直各院团自身消化为主，文化部适度统筹分流为辅的方式，来解决这一刻不容缓的问题。
1、中直院团的人员分流工作在充分进行自身消化的基础上，适时适度地与人事司所办的文化人才中心接轨。
能否将未进入编制岗位的各类在职艺术人员从中直院团中有效地分离出来，是中直院团加大人事制度改革的力度，实行实质意义上的聘用合同制所必须要解决的基本问题。为此，中直院团必须立足于自身消化，千方百计地妥善安置分流人员。特别是对分流出来的艺术人员，可充分利用
本单位实行“三定”后的行政、管理、服务、工勤等岗位以及本单位的三产予以安置；也可试行提前退休、转业转岗等分流人员的方式；还可采取优惠政策，鼓励分流人员自谋出路。总之，从高等院校以及一些艺术表演团体的成功实践来看，采取这些措施是中直院团分流人员的有效途径，
是解决好分流人员妥善安置问题的主要办法。
在自身消化的基础上，按照与人事司所办文化艺术人才中心接轨的办法，待该中心的工作正式启动后，由该中心对中直各院团仍存的少数分流人员进行统筹管理。
该中心将按有关规定对中直各院团实行定编、定岗、定员后，未聘、待聘、解聘的各类艺术人员实行合同方式的集中管理。其中包括：负责部分艺术人员的人事档案的管理，建立个人艺术档案；进行岗位推荐和职业推荐；负责发放合同期限内的生活保证金。
该中心运行初期，暂在中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团这三个改革试点单位的范围内试行，仅负责经选择后进入中心的分流人员的档案保管和生活保障金的发放，在实践中不断取得经验之后，相机扩展职能，适时扩大范围。
为使该中心的工作迅速展开，并尽快发挥人畅其流的重要作用，文化部各有关司局应密切配合，协调动作，在政策和经费上予以支持，力争使该中心的运转机制尽早启动。
2、按照中编〔1993〕5号文件精神，中直院团的离退休干部工作在接受本院团领导的同时，还应接受文化部离退休干部局的检查指导。采取适度统筹管理与分散服务相结合的方式，确保关于“离退人员经费单列”的规定的贯彻落实。
离退人员日益增多，使中直院团人头费负担日益沉重。1988年，中直院团离退人员共681人，与在职人员的比例为1∶5．3；时至1992年，中直院团离退人员总数激增为1109人，与在职人员的比例为1∶3．2，而且经测算，近两年还将有400人左右进入离退人员
的行列。在国家核定的差额补贴的金额内，离退人同的经费比例愈来愈大，截至1992年，已占中直院团人员经费总额的46％。因此，即使在编制指标允许的情况下，中直院团也因难以承受人头费增长的巨大压力，而不得不对许多本该吸纳的青年艺术人员忍痛割爱。
现行离退人员管理制度也不利于离退人员切身利益的保障。多年来，尽管国家一再强调离退人员经费单列，文化部〔1993〕44号文件也明确重申：“继续贯彻落实离退休人员经费单列的规定。”但是，由于国家对中直院团差额补贴的拨款在帐号上的实际反映是“一揽子”方式，
而银行目前又实行无承付划拨的转帐制度，所以每当中直院团经费拮据、周转窘迫时，离退人员的经费计划单列的规定就无法在实际上落实。
鉴于上述实际情况，对中直院团离退休干部实行适度统筹管理与分散服务相结合的方式，既有利于在经济上保证人畅其流而无后顾之忧，又有利于落实离退人员经费计划单列，切实保护离退人员的切身利益。
对中直院团的离退人员实行适度统筹管理主要是：中直各院团对截至本单位定编、定岗、定员的工作完成时的离退人员的经费，由文化部离退休干部局适度统筹管理。届时，以文化部离退休干部局的开户名称为各中直院团设立专用财务帐号。文化部计财司将各中直院团离退休干部的全
部经费（含工资和医疗费）分别拨入指定帐号，由各中直院团离退休干部处专款专用，不得挪支。文化部离退休干部局在对各中直院团离退休干部工作实施全面检查指导的同时，应监督此项经费的使用。另外，鉴于享受离休待遇的干部曾为党的文艺事业和所在院团的建设与发展做出过很大
贡献，各中直院团理应为他们离休后的生活尽一份关心之情，因此，各中直院团还应从各自的经营收入中，每年定期为本单位离休干部，提供人均不低于500元的活动经费，对退休人员亦应提供年度人均200元的管理费。
对中直院团的离退人员实行分散服务主要是：中直各院团应按规定的编制配备比例组成“离退休干部处”，参照中编〔1993〕5号文件的有关规定，按文化部离退休干部局的统筹办法，全面履行离退休干部工作机构的职能，其中特别要在本院团安排好所属离退休干部的政治学习，
医疗保健，生活福利，休养和用车等方面的服务。
目前，此方法先在中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团等改革试点单位试行，在逐步理顺、取得经验的基础上，再稳妥、有序地扩大统筹管理的内容和范围。
（三）建立以有利于艺术上扩大再生产为中心的经营机制
自八十年代中期开始，中直院团为适应国家的经济运作方式由计划体制向市场体制的转变，先后开办了一批文化企业，开展了各种形式的“以文补文，多业助文”的经营活动，增加了一些收入，为中直院团能够在捉襟见肘的窘境中生存下来起到了积极的作用。
但是，由于市场竞争日趋激烈，中直院团的经营活动势单力薄，难具规模，难御风险。1988年，中直院团共开办企业25个，平均每个企业实现年利润13．6万元，平均每个企业年上缴利润1．88万元；到1992年，中直院团开办的企业增加到28个，平均每个企业实现年
利润15．4万元，平均每个企业年上缴利润4．09万元。在长达五年的时间里，每个企业年平均增加利润仅为1．8万元；平均年上缴利润也只有2．21万元。所以，中直院团的经营创收对于国家差额补贴后尚存的巨大缺口来说，几乎是杯水车薪，难济于事。
从我国经济发展的基本趋向以及一些艺术表演团体开展经营活动的成功实践看，中直院团的经营规模要想形成充满活力的主动格局，就必须转变经营机制，从目前经营重复、频道单一、自发封闭的分散式经营的状态中摆脱出来，依靠中直院团的整体合力，与全国统一的大市场接轨，开
展协作经营。
中直院团的协作经营是指一种科学的、主动的、全方位的以及具有相当规模和效益的经营方式。所谓科学的，即是符合艺术生产规律和经济运作规律的；所谓主动的，即是符合法规的自主行为；所谓全方位的，即是在经营开发文化艺术产品和项目的同时，面向包括文化市场在内的各类
市场；所谓具有相当规模和效益，即是经营创收必须达到不仅解决中直院团的生存需要，并且能够支持艺术上进行扩大再生产的程度。
中直院团的协作经营应当在各院团经营实体独立核算的基础上，遵循自愿参加，自主经营，自负盈亏，优势互补，效益共享，风险共担的作原则；在充分尊重各经营实体的意愿和要求的前提下，分别形成核心层、紧密层和松散层等多层次协作形式，实行有计划地广占频道，多领域地进
入市场开放式的集团联营的协作战略，运用市场规律和协作优势，主动地占领市场，开拓市场。
中直院团实行协作经营的益处在于：一是可以方便各经营实体的资金融通，增强抵御风险的能力，及时扶持那些投资效益好，回报率高，但却难以独家支持的经营项目；二是可以因各经营实体经营关系的变化，使其所归属的院团只享受效益成果，免遭债务牵连的困扰；三是可以通过具
有相当规模的经营以及可观的创收，推动艺术生产力的基本要素进入相互协调、相互促进的良性循环，以达不断进行艺术上扩大再生产，繁荣社会主义文艺之目的。

三、中直院团体制改革现阶段操作方法
中直院团的体制改革是一项艰巨、复杂的系统工程，具体操作起来政策性强、影响面广，必须配之以切合实际、行之有效的操作方法，才能实现预期的改革目标。在选择操作方法时要十分慎重和讲究，既要注意积极推进，又要注意稳妥可行；既要不断加大力度，又要兼顾承受能力。其
中，特别要注意以下三个环节：
（一）围绕艺术生产，实行动态分离
加快和深化中直院团的各项改革，其根本目的是为了促进艺术生产，繁荣社会主义文艺。努力使人员分离与艺术生产相结合是不可忽视的问题。为此，中直院团实行聘用合同制和人员分离的工作可以围绕艺术生产的实践来进行，在组织艺术生产的动态过程中，有机地实现各类人员的科
学分离。
为了出精品、促繁荣，中直各院团在1994年都要组织一批剧节目的艺术创作和生产。在节目组台和剧目建组时，要大胆采用新的管理体制，对艺术生产所需人员要合同进组，聘任上岗，在艺术生产的进程中，实行人员的动态分离，构成新的艺术生产群体的优化组合，进而通过新组
合的滚动发展，最终在本院团实现新机制的全面运转。
（二）围绕操作重点，实行规则调控
为了使中直院团体制改革现阶段的重点任务能够积极稳妥地顺利完成，就要做到有法可依，有章可循，就要运用规则调控的方法，推动这一复杂进程健康有序地发展。为此，要高度重视与深化改革相配套的法规建设。
1994年，文化部有关司局要围绕改革中直院团的演出机制、人事制度和经营机制的操作重点，在调查研究和充分论证的基础上，抓紧下列改革规章和实施办法的制定和出台：
——关于对中直院团实行演出补贴制的实施办法；
——关于中直院团实行聘用合同制的若干规定；
——关于中直院团未聘人员的管理办法；
——关于将勇进评剧团改建为中国北方戏曲艺术服务中心的方案。
与此同时，中直各院团也要依照自己的实际，严格执行国办发（1993）85号文件关于《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》中的有关规定，改革分配制度，拉开分配档次，并且按照国家有关的法律、法规和文化部的有关规定，本着改革精神，实事求是地制定本院团的“三
定”方案和人事管理、财务管理、人员奖惩、医疗保险等方面的具体办法，经备案或批准后，适时付诸实施。
（三）围绕改革试点，实行以点带面
为了取得经验，指导全局，文化部已将中央乐团、中国京剧院、中央歌舞团、东方歌舞团列为中直院团体制改革的试点单位。在这些单位进行试点的基本思路主要是两方面：一是摸索在建立社会主义市场经济体制的新形势下，集中力量办好国家剧院团的新经验；二是探索国有艺术表演
团体转换机制的新路子。
文化部有关司局要通力合作，进行深入细致的调查研究，以积极的、科学的工作态度分析和论证试点单位在体制方面存在的弊端，以及革故鼎新的具体途径和措施，通过督促、检查试点单位的改革进程，保证改革试点工作正常顺利地进行。此外，关于演出补贴及人员分流等各项保护扶
持性措施要区别具体情况和艺术品种，首先在试点单位推行。
各试点单位也要根据本院团的实际，根据改革进程的发展，尽快修订、完善各自的改革方案，并实事求是地付诸实施。试点单位的改革要本着积极稳妥、勇于探索的原则，总结经验，吸取教训，不断扩大改革成果。
未列入改革试点单位的中直院团不要等待观望。要充分认识机不可失、时不我待的现实，主动与试点单位互通信息，交流体会，吸取经验，互为借鉴，紧紧抓住当前有利时机，进一步加快和深化本院团的各项改革，积极发展本院团的各项建设事业。对于凡在改革进程上与试点单位并驾
齐驱的中直院团，文化部有关司局同样可以在其院团推行相应的保护扶持性措施。

四、加强和改善党的领导，为中直院团的体制改革提供强有力的思想政治工作的保证
进一步加强和改善党的领导是加快和深化中直院团体制改革全过程须臾不可忽视的核心问题，也是各项改革沿着正确方向积极推进的主要保证。
中直院团不论是实行党委领导下的院团长负责制，还是实行院团长负责制，都要建立起具有强大凝聚力的党委领导班子，充分发挥党组织的政治核心作用和政治领导作用，保证党和国家的方针、政策、法律、法规的贯彻执行，并支持院团长（法人代表）依法行使职权。凡是关系到院团
改革与建设的重大问题，党委要认真进行讨论，做出决定或提出建议。对院团长提出的中层干部人选，党委要进行考察，讨论通过，由院团长任命。
中直院团的党组织要在本院团深化改革的实践中，不断加强组织建设和思想建设，努力克服不同程度的软弱涣散现象，健全组织生活制度，充分发挥基层支部的战斗堡垒作用。当前，特别要组织党员认真学习《邓小平文选》（第三卷）和《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干
问题的决定》，用邓小平建设有中国特色社会主义的理论武装全体党员，理论联系实际，运用这一理论的立场、观点和方法发现和研究新情况，提出和解决新问题。党组织还要教育党员积极投身改革大业，充分发挥党员的先锋模范作用，顾全大局，无私奉献，以实际行动带领本院团广大干
部和群众把各项改革和建设事业推向前进。
中直院团的党组织要把深入细致的思想政治工作始终贯穿于改革的全过程，启发干部和群众深刻认识：“在实现四个现代化的进程中，必然会出现许多我们不熟悉的，预想不到的新情况和新问题，尤其是生产关系和上层建筑的变革，不会是一帆风顺的。它涉及的面很大，涉及一大批人
的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”团结干部和群众树立高度的主人翁责任感，正确处理国家利益和个人利益的关系，正确处理全局利益和局部利益的关系，正确处理长远利益和眼前利益的关系。
中直院团的党组织还要在改革层次不断深化，改革力度不断加大的新形势下，切实加强对本院团工会和共青团的领导，充分发挥他们联系群众、联系青年的桥梁作用和助手作用。要建立健全演职员代表会议制度，并支持他们按照有关规定积极开展工作，充分体现民主监督和群众路线。

同时，还要团结和发动本院团各民主党派的人士以及有影响的艺术家献计献策，关心改革，倾听他们的意见，发挥他们的作用。



1994年3月24日
民事附带行政争议诉讼问题研

李军毅


　　随着我国市场经济体制的确立和发展，社会利益和社会矛盾呈现多元能趋势，民事争议和行政争议出现交织，行政法律关系和民事法律关系出现互涉，民事纠纷案件和行政诉讼案件出规交叉。如何解决民事纠纷中出视的行政争议问题，关系着人民法院审判民事案件和行政案件的公正和效率，关系着共和国的司法工作如何适应社会的诉求，关系着司法机关的诉讼成本和社会资源的节约。当前法律对此尚未规定，司法解释涉此问题甚少，本人试图对此问题有一个初浅的研究。
　　一、民事附带行政争议诉讼的概念与特征
　　㈠ 关于民事附带行政争议诉讼的概念
在民事案件审理的过程中，诉讼当事人往往举出一些行政机关制发的证照、决定等文书类的行政行为来支持自己的诉讼主张。一种情况是将这些文书类的行政行为作为抗辩的理由来提出，另一种情况是作为一般证据来运用。在这些民事案件中，与案件关联的行政机关制发的证照或作出的决定合法与否，直接影响着相关民事案件的定性和裁判的是否公正。在当前法律尚未规定的情况下，有人主张在民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性，并将此称之为民事附带行政诉讼，还对其以概念，是指在民事诉讼过程中，民事诉讼标的的解决以某个具体行政行为问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决定着案件的性质和判决结果，因该前提问题附带民事诉讼而存在，所以称为民事附带行政诉讼。 在这里，且不说该概念的严密性和逻辑性，仅就该命题笔者就认为存在着漏洞，因为如果是民事附带行政的诉讼，那么作为行政诉讼的一方当事人—行政机关应该参加到民事诉讼中来的，在当前，要让行政机关作为一方当事人参加到民事诉讼中显然是不可能的。因此，将民事诉讼中的行政争议问题的解决称之为民事附带行政诉讼缺乏科学性和可得性。
　　以笔者之见，将民事诉讼中行政争议问题的审查称之为民事附带行政争议诉讼为好。所谓民事附带行政争议诉讼，是指人民法院在审理民事案件、解决民事争议的过程中，附带解决与争讼的民事案件有关的行政争议的活动。
　　㈡ 民事附带行政争议诉讼的特点
　　笔者认为，在民事附带行政争议的诉讼中应当把握其以下几个方面的特点：
　　⒈必须有民事纠纷诉讼存在。民事诉讼是案件的本诉，附带的行政争议是民事诉讼案件的先解问题，或是前提问题。
　　⒉民事附带行政争议诉讼本质属于民事诉讼而不是行政诉讼，整个诉讼过程发生在民事争议平等主体之间，关联行政争议的行政机关现时期尚不进入此种诉讼，不是此种诉讼案件的当事人或诉讼参加人的身份出现。
　　⒊在这类民事纠纷案件的审理中，所关联的行政争议问题具有重要地位，是民事争议案件的前提问题，不解决争议的行政行为合法性问题，民事争议将无法解决。例如，江苏省泰州市交通局范老先生从单位购买商品房一套，入住不久，烦恼随之而来。原来紧挨范老楼下的三楼开了一间浴室。噪声吵人不说，更严重的是浴室的蒸气上升，透过楼板，使范老先生家的地板受潮、发霉、变形。范老先生找楼下浴室理论，浴室老板理直气壮地说，他们开业是经过工商、环保、消防部门许可的，有合法的营业执照。如果范老先生向法院起诉浴室业主侵犯其相邻权，人民法院的民事审判必须先审查关联的行政部门的行政许可行为是否合法问题。
　　⒋民事诉讼附带行政争议的原告，往往是民事诉讼中的一方当事人，是持行政行为作抗辩理由的对方当事人或者第三人。行政机关裁决公民、法人和其他组织之间的民事权益纠纷（如土地、矿藏、水流、滩涂、河滩、海域、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有权或者使用权的权属争议，商标、专利等知识产权争议，或者其他所有权或使用权争议），一方当事人不服行政裁决，以对方当事人为被告提起民事诉讼，请求法院重新对民事权益争议作出裁决。而另一方当事人则在诉讼中以行政机关的行政裁决作为抗辩的理由。这里要举案例。
　　二、民事附带行政争议诉讼的可能性
　　㈠ 民事附带行政争议诉讼是诉讼程序效益原则的要求
　　在民事诉讼中人民法院是否可以审查关联行政行为的合法性，理论界有不同的意见：第一种意见认为人民法院在民事诉讼中无权审查关联具体行政行为的合法性，应将其作为民事裁判的依据，其理由是行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的，具有确定力、拘束力和执行力，根据现行有关法律、法规的规定，行政行为非经行政诉讼程序或行政复议程序不被改变，因此，民事诉讼中不能对关联行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当于预。第二种意见认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对关联行政行为合法性审查，而迳行运用民事事实和其他事实根据作裁判，这样，既可以避免民事审判权对行政权不当干预的嫌疑和负面效应，又可以防止错案的发生。第三种意见认为，在民事审判中人民法院可以审查关联行政行为的合法性。 本人同意第三种意见。因为，如果依据第一种意见，如果人民法院在民事附带行政争议的诉讼中，只能依关联的行政行为为依据，如果所关联的行政行为错误，则会导致人民法院的民事裁判错判，势必影响人民司法的公正性。如果依据第二种意见，人民法院在民事诉讼中对关联行政行为予以回避，径直根据民事争议的事实和相关法律、法规的规定裁判，往往会形成两个内容相悖的争议的实事结果，既影响国家机关即司法机关和行政机关的权威性，当事人手持两个相悖的又有效力的文书也难以付诸于实现。因此，第二种意见在司法实践中的效果是不够好。理论界除了上述三种意见外还有一种意见，认为在民事诉讼中无论是可以审查还是不可以审查关联行政行为的合法性均无充分依据，审理关联具体行政行为的案件时，应先中止民事诉讼，建议当事人应先通过行政复议、行政申诉、或者行政诉讼解决行政争议，然后再恢复民事诉讼解决民事争议。 此种审理民行交叉案件的思维在审判实践中的效果很不好，司法实践中许多久审不决、一案多判、久托不判的案件就是在这种审判模式下产生的。 笔者赞同在民事诉讼可以审查关联行政争议是有其法理基础的。
　　附带诉讼具有社会的价值。附带问题意指一个案件的判决依赖于另一个问题的解决，而后一个问题不构成诉讼案件的标的，但对判决的内容却有着决定的作用。附带诉讼则是指人民法院解决某一性质的纠纷时就涉及另一性质法律关系的纠纷同时予以解决的制度。附带诉讼是诉的合并的一种特殊形式。诉的合并在本来意义上是指人民法院对同类并独立存在的诉讼案件一并审理的诉讼制度。合并审理主要是为了节约时间，增加效率，还可以避免人民法院在解决同一类案件时因审判人员的认识差异而导致判决结果的不一致。 我们要确立民事附带行政争议诉讼，首先是诉讼程序效益原则的要求。是为了实现程序效益，缩短诉讼周期，简化诉讼程序，降低诉讼成本。从法院的视角审视，将两个不同性质的争议合并在同一案件中审理，不需要组成两个合议庭，减少审理内容的重复，减少了办案经费，降低了诉讼成本，提高了工作效率，缓解了人民法院案件多的压力。从诉讼当事人的角度讲，如果为解决一个实质性的问题要提起两个不同诉讼，必然要增大人力、物力的花费。其次是树立司法权威的需要。如澳大利亚法官马丁所言，“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失则意味着司法权的丧失。” 司法权威是司法机关应当享有的威信和公信力，司法权威的根本体现是司法机关作出的裁判具有最终效力。然而司法实践中，不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同的审判庭之间所作出的判决相互冲突的现象比比皆是。 实行民事附带行政争议诉讼制度，可以协调民事诉讼与行政诉讼之间可能发生的冲突，避免出现民事诉讼和行政诉讼对两个相关联的争议问题作出判决不一致的情况，从而维护司法审判的权威性。
　　㈡我国审判权是人民法院统一行使的审判权
　　笔者认为，在民事诉讼中，人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一，行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其二，也是最重要的一点，从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。从现行法律来看，这主要表现为通过行政诉讼程序，对行政行为的合法性进行审查。尽管现行法对行政行为合法性予以审查的只能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，我们应当看到，行政审判庭、民事审判庭甚至刑事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件而已，而且在《行政诉讼法》颁布和实施以前,我国就是由民事审判庭审理行政案件的。因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。另外，从英美国家来看，其法院系统是单一的，行政案件与民事案件、刑事案件一样均有普通法院管辖，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，这也从一个侧面表明，行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理，是分开审理还是合并审理，都应当被允许。公民、法人向法院提起诉讼，只要属于法院的管辖范围，法院就应受理，至于受理后确定适用何种诉讼程序审理，转给行政审判庭还是民事审判庭只是法院内职能部门权限划分，不是当事人可选择的。在我国无论是诉讼法律的规定,还是各级人大常委会的任命，均无民事审判法官、刑事审判法官或者行政审判法官之分。再从有关程序法的规定看，将相互有牵连的不同类型的诉讼归由同一职能的同一审判组织，或同一个法官一案审理的情况是允许的，目前司法实践中存在的刑事附带民事诉讼和行政附带民事赔偿即是。
　　（三）民事审判庭对行政行为具有审查权
　　根据法律规定，人民法院对于进入民事诉讼程序的所有证据应当按照法定程序予以审查核实，只有查证属实的证据，才能作为认定事实的根据。而经查证属实的证据，按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定（以下简称《若干规定》），其证明力又略有不同。根据《若干规定》，在民事诉讼过程中，证据依其证明力的大小可以分为三类：
第一类证据是当事人无需举证证明的证据。《若干规定》第9条规定：“下列事实，当事人无需举证证明：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则，能推定出的另一事实；（四）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；（五）已为仲裁机构的生效裁决所确认的事实；（六）已为有效公证文书所证明的事实。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第75条也有类似的规定。对于这类证据，人民法院可以直接据以认定事实，只有在“当事人有相反证据足以推翻”的情况下法院才有权排斥其证明力。这类证据的证明力是最高的。
第二类证据是具有优先效力的证据。《若干规定》第77条的规定，“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：（一）国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证；（二）物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原始证据的证明力一般大于传来证据；（四）直接证据的证明力一般大于间接证据；（五）证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言，其证明力一般小于其他证人证言。”我们将在同项证据比较中，具有较大证明力的证据称为具有优先效力的证据。我们看到，由于作为书面证据的行政行为是国家行政机关依职权制作的公文书证，因此应当属于此类证据。
第三类证据是指除了无需举证证明的证明和具有优先效力的证据以外的其他民事诉讼证据。此类证据以下称为一般证据。与前两类证据相此，这种证据的证明力无疑最弱。
　　人民法院查实证据后，如果属于第一类证据，则人民法院无需审查，可以直接据以认定事实。但如果属于第二、三类证据，人民法院必须予以综合衡量后决定如何采信，也即是说，对于第二、三类证据，人民法院仍具有进一步的权衡裁量的空间。因而，行政行为虽然属于具有优先效力的证据，但是由于其缺失法律明定的最高证明力，导致了它在民事诉讼过程的证明力处于一种不完全确定的状态，民事审判庭仍然需要对此作为证据行政行为进一步予以审查。
　　从证据法则来说，在诉讼中，法院对当事人提交的所有证据都有依法审查的权力，即使是具有优势证明力的证据。从《若干规定》中关于行政行为具有较大证明力的规定中我们可以看出，民事审判庭对于作为书面证据的行政行为是具有一定审查权的。一方面因行政行为不属于当事人无需举证证明的证据。所以民事审判庭对行政行为享有进一步的审查权，须经权衡后才能决定是否予以采信；另一方面，由于行政行为属于具有优先效力的证据，民事审判庭在对各个证据进行权衡的过程中必须考量行政行为的较大证明力问题，不能置之不顾作出裁判。
　　㈢我国已有的民事附带行政争议诉讼的个案经验
　　民事附带行政争议诉讼现行法律虽无明文规定，但为解决司法实践中实际存在的民事诉讼与行政行为的关联问题，最高人民法院在司法实践中针对个案作出了不少民事附带行政争议诉讼的司法解
例一，1987年1月最高人民法院给安徽省高级人民法院《关于三代以内旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中指出，当事人隐瞒近亲关系骗取结婚登记，其婚姻关系依法不应保护。此批复说明，人民法院在审理婚姻纠纷案件中，可以对民政部门办理婚姻登记，颁发结婚证书的行政行为进行审查，并有权否定违法登记、颁发结婚证行为的有效性。
例二，1988年1月，最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》中第49条规定，个人合伙或者个体工商户经工商部门错误地登记为集体企业的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。此条规定说明，人民法院在民事审判工作中涉个人合伙、个体工商户案件时，可以审查工商行政机关登记行为的合法性，并具有否定违法登记的有效性。
例三，1990年3月，最高人民法院给吉林省高级人民法院《关于以一方名义申请，双方投工投料，建成后共同居住的房产可认定为共有的复函》中指出，虽然讼争房屋的批件和房照是一方的，但基于双方投工投料的事实，房屋应为双方公有。该个案复函说明，人民法院在民事诉讼处理房产的纠纷案件中，可以审查行政机关与案件纠纷关联的房屋产权登记和颁证行为，对于缺乏事实根据和违法的房产登记和颁证，人民法院不予认可。
例四，1991年3月，最高人民法院给福建省高级人民法院《关于非法产权人擅自出卖他人房屋其买卖协议应属无效的复函》中附带指出，当事人在争讼宅基上建筑且由政府部门违法批准的房屋，以不予保护为宜。例三和例四两个复函说明，人民法院审理房屋确权和房屋买卖纠纷案件，可以审查行政机关批准建房和颁发证照行政行为的合法性，并具有否定违法批准和违法颁证的有效性。
例五，1991年8月，最高人民法院给海南省高级人民法院《关于购买人之一在购房时不完全具备条件，但购房后长期共同居住使用，纠纷时已具备完全购房条件的应认定产权共有的复函》中指出，讼争房屋的产权证登记在一方名下，但属于双方合资构买，产权应当共有。此复函说明，人民法院在审理房屋所有权民事纠纷案件，可以审查行政房管部门产权登记行为的合法性，并有否定违法登记的效力。
例六，2002年5月21日，最高人民法院对北京市高级人民法院的请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标案件分工问题的批复》中指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。”该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理，其目的意在使人民法院审理案件的内部分工“既要严格执行有关法律规定，又要照顾当前审判实际，避免对涉及同一知识产权的行政审判与民事审判结果发生矛盾，”但是，这一规定开创了在专利、商标民事诉讼中一并审理行政案件的先河。
可见，民事附带行政争议诉讼并不是个新问题，人民法院的司法审判中已有不少个案，只不过是对此类问题在理论上尚未提升，法律尚未规定罢了。
　　㈣域外民事附带行政争议诉讼的经验可供借鉴
　　他山之石可以攻玉，实际上行政民事交织案件问题不是我们一个国家独有的现象，了解域外国家和地区解决民事诉讼中附带解决行政争议问题，对于我国该类争议案件处理机制的构建一定会有启迪作用。
法国 法国采取普通法院和行政法院并行的模式，经常也会出现一个行政争议的解决依赖于普通法院对一个民事争议的解决，或者普通法院的一个民事争议的解决依赖于行政法院一个行政争议的解决。一个案件本身争议的解决依赖于另一个争议的解决，另一争议虽不构成原本诉讼的主要标的，但却决定着原本诉讼判决的内容。此问题在法国称为附属问题。附属问题的管辖权受两个原则的支配：一是先决问题原则。即将附属问题作为先决问题由原本诉讼的法院决定，附属问题的管辖权没有独立的存在，而是合并在原本诉讼案件本身管辖权内，作为先决问题，由原本诉讼案件管辖的法院决定，以保持诉讼案件管辖权的完整。但值得注意的是，这个原则仅适用于同一系统的两个法院之间，即适用于普通法院系统两个法院之间，或行政法院系统两个法院之间。二是审判前提原则。即将附属问题作为案件的前提，普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应将此问题移交另一审判系统中有管辖权的法院决定。这个规则适用于不同法院系统之间的附属问题才可作为审判的前提问题。法国对行政诉讼中的附属问题和司法审判中的附属问题是加以区分的，对于行政诉讼中的附属问题全属审判前提问题，由普通法院审理决定；司法审判中的附属问题有的是审判前提问题，由行政法院决定。有的是先决问题由受理该诉讼案件的普通法院决定。 那么，普通法院可以对哪些行政行为直接进行判断，无需由行政法院审查呢？依据法国的判例，对于行政机关实施的暴力行为普通法院有管辖权。那么，什么是暴力行为呢？“暴力行为是指行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为。” 法国法中所指行政机关暴力行为，相当于德国法和日本法中的无效行政行为。对于暴力行为以外的行政行为，无论是行政条例，还是行政处理，普通法院均无权判断其合法性，而必须由行政法院裁决。 此外，在法国，行政赔偿由行政法院管辖。“一切行政主体的赔偿责任，在法律没有规定时，都适用相同的法律制度，受行政法院管辖。不适用民法上的赔偿责任规则。”
　　德国 在德国，其法院结构较其他国家复杂得多，法院的设置五花八门，包括宪法法院、普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院、财政金融法院等。另外，联邦各州还设有宪法法院。而民事争议和行政争议分别由普通法院和行政法院依照各自的程序审理。在普通法院和行政法院出规类似法国的附属问题时，采取的作法与法国略有差异。根据德国《行政法院法》第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系是另一具有诉讼系属的案件标的，或须由另一行政机关做出确认的，法院可以将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关做出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可以根据申请将诉讼中止，以便对程序或形式瑕疵做出补正。”但是，在行政行为无效时，根据《联邦德国行政程序法》第43条第3款“无效行政行为始终不产生效力”的规定，普通法院可以否定其效力。“特别严重瑕疵的行政行为根据法律本身无效，无需撤销或确认其无效，这一点向来就有共识，这种行政行为根本无效力可言，关系人以及其他人，法院和行政机关可以而且必须不理睬它。” 在国家赔偿诉讼中，当行政行为成为民事诉讼先决问题、并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决约束。若先决问题未经行政法院判决，民事法院应自行做出判断。若当事人已起诉至普通法院，并不得就此先决问题请求行政法院确认行政行为是否违法。 由此可见，德国的民事审判权作用范围较法国明显有所扩张。
　　日本 在日本，虽不存在二元结构能司法系统，行政案件由普通法院审理。但民事争议诉讼和行政争议诉讼适用不同的程序、分别由不同的审判庭来处理。对于民事争议与行政争议相交织的案件确立的是当事人诉讼的原则。日本的当事人诉讼包括两种情况：一种是实质性的当事人诉讼，即公法上的当事人诉讼，是有关对等当事人之间在公法上的法律关系的诉讼。如行政法上的损失补偿请求诉讼，公务是请求给与薪金诉讼等公法上的金钱支付请求诉讼。 另一种是形式性的当事人诉讼，即“关于确认或形成当事人之间的法律关系的处分或裁决的诉讼，但根据法令规定以其法律关系当事人的一方为被告人的诉讼。”如有关土地征用者与被征用者之间的补偿纠纷的诉讼便是。在形式当事人的诉讼中，相对人以民事争议的对方当事人为被告，而不是以行政主体为被告，但行政主体应当作为第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，它主要适用民事诉讼的程序和判决，但必要时也适用行政诉讼的规定，法院的判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。 日本的当事人诉讼能够较好地解决民事争议与行政争议的交织问题。对于国家赔偿的诉讼，日本是采用民事诉讼的方式进行的。在国家赔偿诉讼中遇到行政行为的效力问题时，没有必要经过行政行为的撤销诉讼，当事人可以直接提起该请求，不受公定力和不可争力等行政行为的法律效力的妨碍。
　　台湾 我国台湾地区对于民事诉讼中行政争议成为先决问题的解决有明确的法律规定。台湾的“行政诉讼法”第12条规定：“民事或刑事诉讼之裁决，以行政处分是否无效为据者，应以行政争讼程序确定之。前项行政争讼程序已开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序。”但是，我国台湾地区在民事诉讼的司法实践中对于无效行政行为采取与德国和日本相同的做法，“依无效之行政处分，而赋予权利时，任何人均无尊重其权利之必要，若发生侵害权利诉讼，民事法院亦得依独立之见解，宣告其权利无效。” 即是说台湾地区民事法院可以直接否定无效行政行为，无须提交行政法院。在我国台湾地区向普通法院提起国家赔偿诉讼的，依据台湾“国家赔偿法”第12条的规定，“损害赔偿之诉，除以本法规定外，适用民事诉讼法之规定。”可见，我国台湾地区普通法院受理国家赔偿案件，遇到行政行为的审查问题是不需要移交行政法庭审查的。
　　三、民事附带行政争议诉讼的审查范围和条件
　　㈠ 民事诉讼附带可审查行政争议的案件类型
　　总结我国以往民事诉讼附带行政争议解决的经验，借鉴域外民事诉讼附带问题解决的办法，我国的民事诉讼附带解决行政争议的类型应是：
　　⒈民事诉讼与附带的行政登记行为关联的交叉案件。因为在民事法律关系中，有的民事主体资格的取得并不是自然存在的，而是要经过行政许可或者行政确认使民事法律关系的主体取得资格。例如《公司法》第6条规定“设立公司，应当依法向公司登记机关申请登记。符合本法规定的设立条件的，由登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。”如果当事人就民事主体资格引发民事争议提起民事诉讼，那么，行政登记行为则可能成为民事诉讼附带的行政争议。
　　⒉民事诉讼与行政确认的行为关联的交叉案件。行政确认，是指行政机关依法对相对人的法律地位、法律关系或者有关的法律事实进行甄?e，予以确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。 由于行政确认行为是对公民、法人和其他组织间的法律地位、法律关系、或者有关的法律事实进行甄别，因而，往往会在当事人间创设或变更为一种新的权利、义务关系。如果当事人就权利义务关系产生争议发生民事诉讼，则行政确认争议会作为民事诉讼附带解决的争议。
　　⒊民事诉讼与行政许可行为相关联的交叉案件。行政许可是行政机关根据相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予当事人从事某种活动的法律资格或者实施某种行为的法律权利的具体行政行为。 在现代社会中许多民事活动非经行政许可不得从事。例如，一个企业法人欲从事建筑工程承包，须经过行政许可与确认赋予从事建筑业资格。一个公民欲以律师的身份向社会提供法律服务，须经过行政许可行为取得资格证书，并领取律师工作执照。一个经济组织欲以法人名义对外从事经营活动，须通过工商行政登记的行为领取《企业法人营业执照》。如果当事人因从事某种活动的资格或能力发生民事纠纷，则行政许可行为的争议往往会附带于该民事诉讼活动之中。例如，某乡人民政府批准某甲村民在原祖遗宅基地上盖房，颁发了《宅基地批准通知书》，规划部门给其颁发了《建设工程规划许可证》，某甲在施工建房时遭到了其弟某乙以该宅基有自已的份额为由阻拦，某甲提起民事诉讼民事诉讼，请求法院排除妨碍，某乙则以行政机关颁发的《宅基地批准通知书》和《建设工程规划许可证》不合法为由提出抗辩。该纠纷可适用民事附带行政争议的诉讼解决。