突发公共卫生事件法律问题的思考

北京市华卫律师事务所 邓利强 郑雪倩


日前，国务院颁布了《突发公共卫生应急条例》（以下简称《条例》），这一条例明确了政府在突发公共卫生事件中的责任，系统地规定了应急机构的建立、预警、信息公开与处理等一系列行政措施，对指导我国今后可能出现的突发公共卫生事件提供了工作的指南，《条例》的规定是比较全面的，现我们将在工作中可能遇到的问题谈一下我们的意见。
一． 突发公共卫生事件的范畴
我们认为《条例》囊括的突发公共卫生事件范围应当更加广泛，《条例》第二条规定：本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。从这一规定我们可以看出《条例》未将地震、水灾、核污染及其他灾害事故的医疗问题包括进去。
大家知道传染病、食物中毒、职业中毒需医疗急救，地震、水灾及其他灾害事故同样需要医疗急救。我国现行的《中华人民共和国防震减灾法》中对医疗急救问题仅用一条一笔代过，其医疗应急措施的规定不具有操作性。卫生部95年颁布的《灾害事故医疗救援工作管理办法》仅是一个部门规章，难以全面系统的规定突发事件救助工作及各部门的协调。事实上，不管是传染病的防治，还是灾害的救助，医疗卫生工作在其中都占有重要的位置，因此《条例》规定的公共卫生事件未将灾害事故涵盖进来是一个缺憾。
更进一步讲，传染病防治、自然灾害等不仅需要医疗救助，还需公安、公交、交通、能源等各部门的系统协调，有些突发事件特别是恐怖事件还有可能危及国家安全，所以我们认为《条例》不仅应涵盖更多的需救助的事件，还应考虑其他突发灾害的可能。因此，国家应将所有突发事件而不仅仅是突发公共卫生事件立法，以备不时之需。
二． 预警制度规定欠缺
1、预警机构
《条例》规定“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，……”，“突发事件发生后，省、自治区、直辖市 政府成立地方突发事件应急处理指挥部……”，
《条例》第十四条第二款规定：县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。
从上述规定，我们可以看出公共卫生事件的应急处理平时没有常设机构，只有在事件发生后才成立指挥部，日常的监测由县级以上政府指定机构负责。问题在于各地方政府指定什么机构来负责日常监控，是某级卫生行政部门、还是某医疗机构或是某疾病控制中心？《条例》没有统一规定。既然没有统一规定会不会出现不同地区规定不同的机构负责日常监测？若出现这种情况各监测机构的协调就会出现
问题。
从另一个角度讲，正常情况下各级医疗机构和疾病控制中心是突发公共卫生事件的最直接观察者，但在特殊情况下普通百姓也可能并可以成为突发公共卫生事件的报告人。尤其是地方政府隐瞒时，受害人、受害人家属和普通百姓可以举报，但向谁举报、受理机构的名称和电话如何让百姓知晓？因此突发公共卫生事件的日常监测机构应全国统一，《条例》这方面的规定不够详尽且有可能出现不同地区由不同部门负责监测的情况，这就更不利于突发公共卫生事件的预警、
协调和处理，因此《条例》在这方面需进一步改进。
2、预警网络
《条例》关于预警体制的建立也需进一步完善，从公共卫生和流行病学的角度，公共卫生突发事件的监测系统应以疾病防疫控制为主线医疗机构为补充的四级网络，社区及各医疗机构是突发公共卫生事件的神经末梢，区县是关键，市级应担负起主要责任，省自治区直辖市及国务院是突发公共卫生事件的处理决策者和指导者。这一网络的建立是公共卫生突发事件得以迅速控制的关键，《条例》只规定了事件发生后指挥部的分级建立和责职，却未对日常监测系统的建立做出
规定。
3、预警反馈
《条例》规定了医疗机构及疾病监测机构的报告义务，但在规定受政府的反馈机制时稍显欠缺。
《条例》第二十二条规定：接到报告的地方人们政府，卫生行政主管部门依照本条例报告的同时，应当立即组织力量对报告事项核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
“并及时报告调查情况”是向上级报告还是向下反馈，《条例》规定不够明确。本次SARS流行之初，广东省从2002年底就出现大面积的感染，广大一线医务工作者向有关部门反应后长期得不到疫情的方向性指导，最终导致疫情蔓延，因此我们认为报告制度不仅应包括向上的报告，还应包括对一线工作人员的信息反馈，而且这种信息反馈不应当是向社会公示的大众信息，应当是有专业指导性的信息反馈。
三、医疗急救制度的规定欠缺
无可否认，在日常生活中，尤其在突发事件中政府的高效运转无疑会起到很好的作用，但也不应否认良好的制度本身就可以高效地运转，无需太多外力的介入。
本《条例》大量规定了政府部门的职责，但对于突发公共卫生事件处理过程中医疗急救问题规定却较少。北京市这次SARS流行过程中出现了首诊医师负责制与定点医院治疗的矛盾，很多非定点、非专业医院依首诊医师负责制收治病人后，由于不具备起码的防护设施急需将病人转出，但什么时间转、怎么转都无先例。在已收治SARS病人的医院中，有的医院建筑设施的布局根本不宜治疗传染病人，结果造成大面积的院内交叉感染。《条例》在制订时仍未考虑首诊医师负责制与专科医院收治这一矛盾，未列明转诊的时限、办法等，十分令人遗憾。
特别需要指出的是，在突发公共卫生事件中若发生了传染病事件及时将病人转诊也是对其他病人权益的保障。本次SARS治疗中非定点医院中SARS病人不能及时转走导致全市很多医疗机构无法正常工作，一些非SARS病人的疾病因此延误了治疗。从这一角度也说明了传染性疾病发生后定点收治的必要性，以保证其他病人的权利《条例》。
其实这一问题在更深层次上是我国医疗体制问题，是医疗区域规划设置不合理造成的。我国医疗体制存在很多问题，其中一个现象就是大医院病人人满为患而社区医院医疗资源处于半闲置状态。正常的医疗资源配置应呈金字塔式，病人求医应首先到社区医疗服务部门，经初步诊疗有进一步检查治疗必要时才由社区医生将病人转更高一级的医疗机构，这样才能充分发挥各级医疗机构的职能，缓解二级以上医院的压力，保证医疗资源的合理配置。
如果我国医疗卫生体制和区域配置合理的话，就不会出现大医院全部都接诊发热病人，而普通病人无处求医这种状态，通过这次SARS事件，我们应当反思我们的医疗体制并加以逐步改善。
四．医疗授权问题
为了防止传染病流行，医疗机构在处理突发公共卫生事件时应被授予更大权限。若证实突发公共卫生事件是传染病，应允许医疗机构在病人死亡后查找家属一定时间无果的情况下强行火化尸体。
本次SARS流行之初，表现了很强的家庭式传播，有些患者死亡时其家属也发病住院治疗了。由于找不到家属，尸体不能火化，增加了尸体存放的时间，不利于传染的控制。
如果今后出现根本找不到家属的情况是不是也坚持要家属签字这种手续呢？若这样的话，交叉传播的后果谁来承担？因此，我们认为如果突发公共卫生事件是传染病事件，应授权医疗机构在特殊情况下履行备案手续后强行火化尸体的权限。同样的道理，死亡病人遗物的处理也应给医院更大的授权。我们非常主张保护人、包括病人的各种权利，但传染性疾病是一个特殊问题，患传染病死亡的患者其遗物仍可能存留细菌或病毒，不予以处理就有可能造成新的疾病传播，我们认为应授权医院在查找家属无果的情况下，登记病人物品后将经济价值不高的物品火化，贵重物品消毒后暂存。
在突发公共卫生的传染病事件中，如果某传染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意义的话，应授权医疗机构有强行解剖的权利，当然这应当是在做了大量工作家属仍不同意之后的最后手段。
五．资格准入规定欠缺
突发公共卫生事件发生后，广大医务人员积极救治病人，与此同时医学科研人员则会开展相应的科研活动以协助一线医务人员共同战胜疾病。但是不是所有的科研机构都能开展菌种的取样、血清的取得呢？若一些不具备条件和科研水平的科研人员在工作过程中过失造成菌种感染、丢失怎么办？甚至有可能有人借科研之名取得菌种后恶意传播怎么办？如何从制度上防止这类事件的发生？
我们认为应建立突发公共卫生事件科研资格准入制度，即只有一定资格的科研机构才能对突发事件、特别是突发传染病事件进行菌种取得、血清提取等工作。
这次SARS流行卫生部规定只有国家三级实验才可进行科研活动，但这一规定没有落实到本《条例》中令人遗憾。
六．医务人员权益保障欠缺
突发公共卫生事件发生后，医务人员无疑处在工作的最前沿，这是其职责决定的，是应当的。但是在工作中医务人员的权益如何保障《条例》没有明确规定：如医务人员的安全保障、医疗防护措施的保障、休息的权利等。我们不能在治疗伤痛的同时造成新的伤痛，这种社会成本的付出是值得思考的，也是应当避免的，本《条例》对此未做任何规定，是令人遗憾。
不仅如此，医疗机构的权益也不应忽视，因为医院是相对独立的经济实体，如果政府在突发公共卫生事件发生后征用大量的医疗用房，或临时封闭医院的其他并病房，那么医院的收入会受到很大的影响，对医院如何补偿，何时允许医院恢复正常，《条例》都没有规定。
另外，这次SARS事件中，政府要求对所有SARS病人先治疗后收费，甚至作挂帐处理。在这种情况下，医疗机构的经费周转发生了很大困难，补偿机制又不很到位，社会捐款的分配又缺乏一定之规，因此医疗机构在为社会提供救助之后，自身陷入了困境。《条例》不解决这一问题，今后的突发公共卫生事件又会导致一定的无序状态。
总之《条例》的规定给了各级政府处理突发公共卫生事件一个指南，但《条例》应当解决的问题没有解决也令人遗憾，希望有关部门对此加以重视，若有可能应做更进一步的修定使突发事件的处理更加有序化、法治化。


广电部 财政部 等


广播电视赞助活动和赞助收入管理暂行规定

1992年4月23日，广播电影电视部、财政部、国家工商行政管理局

第一章 总 则
第一条 为了加强广播电视赞助活动和赞助收入管理，用好赞助资金，促进广播电视事业发展，根据国家有关规定，结合广播电视系统的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称赞助，是指国家机关、社会团体、国内外企事业单位、个人和国际组织、海外华人社团等（以下简称赞助单位）为达到广告宣传目的而自愿为组织和制作广播电视节目提供的各种形式的资助，即：广告性赞助或称赞助广告。
第三条 广播电视主管部门及其所属单位（以下简称单位）举办的社会赞助活动，必须在国家法律、法规和政策许可的范围内，严格遵守财政、税务、审计、工商行政管理和物价部门的有关规章制度，本着自愿的原则进行。财政、审计和工商行政管理等部门有权对赞助活动和赞助经费的使用进行监督和检查。
第四条 单位举办赞助活动，必须经单位财务部门审核并报单位领导批准。较大的赞助活动，必须经广播电视主管部门的财务部门审核后，报主管部门领导批准。
第五条 单位举办赞助活动（仅由国家机关提供赞助的除外），应经省、自治区、直辖市工商行政管理局或其授权的省辖市工商行政管理局批准，大型国际性赞助活动必须报国家工商行政管理局批准。
第六条 举办赞助活动的单位，必须具有独立的法人资格，不得以节目剧组或个人的名义举办任何赞助活动或获取赞助收入。
第七条 任何单位和个人不得向赞助单位收取或索要现金，但个人提供赞助除外。
第八条 各级广播电视主管部门要切实加强对赞助活动的组织领导，财政、工商行政管理部门必须加强对赞助活动、赞助收入的管理和监督。赞助收入（包括实物折款收入，下同）必须全部交由单位财务部门入帐，统一管理，合理使用。

第二章 赞助形式和赞助收入的计算
第九条 本规定所称赞助主要包括以下几种形式：
（一）赞助单位出资资助制作广播、电视节目，其目的是宣传商品或扩大单位影响的；
（二）赞助单位出资与广播电视系统所属单位合办节目的；
（三）赞助单位出资与其他单位联合举办演出、比赛或其他形式的活动并由广播电视播放的；
（四）广播电台、电视台播放的节目中有广告性宣传内容而未按广告收费标准收费的；
（五）赞助单位为广播电台、电视台播放的节目提供演播场地、食宿、制作条件和奖品的，或提供上述条件而不按规定标准收费的。
第十条 赞助收入的计算方法：
（一）直接以银行转帐形式或现金提供赞助的，按实收金额开具合法收据并计算收入。其中，现金只限于个人赞助。
（二）以提供商品方式赞助的，赞助单位和接受赞助的单位各应有双方签字的赞助商品计价清单。接受赞助的单位应以赞助商品计价清单和本单位的验收入库单作为原始凭证，制作赞助商品收入计算表，按商品的销售价格或出厂价格计列赞助收入。赞助单位以赞助商品计价清单和本单位的出库单作为原始凭证，进行账务处理。
（三）以提供场地、食宿、演出、录制条件等方式赞助的，赞助单位属于对外营业的，按营业价格或收费标准计算；非对外营业单位可参照同类项目标准确定。双方以包括赞助内容、计价方法在内的合同作为入账依据。

第三章 赞助收入的财务管理
第十一条 收取赞助费，必须开具财税部门印制的合法收据。赞助费收据必须详细填列赞助项目并加盖具有独立法人资格的直接接受赞助单位财务部门的财务专用章。盖有剧组公章、剧组财务专用章以及行政公章的赞助费收据一律无效，赞助单位不得作为支出和报销凭证。
第十二条 为供广播电台、电视台播出的节目（包括演出、比赛）提供赞助，其赞助费收据必须加盖按赞助协议（或合同）规定播出该节目的广播电台、电视台的公章；为供电视台播出的电视剧（片）提供赞助，还须附省级以上广播电视主管部门颁发的电视剧制作许可证（长期证）复印件。
为公开销售或发行的电视剧（片）提供赞助，其赞助费收据必须附省级以上广播电视主管部门颁发的电视剧制作许可证（长期证）复印件。
不符合本规定第十条及本条前两款规定条件的赞助费收据，赞助单位不得作为列支或报销的凭证。
第十三条 持有电视剧制作临时许可证的剧组或单位不得为拍摄电视剧（片）接受或强拉赞助。
第十四条 广播电台、电视台播放外单位提供的含赞助广告宣传内容的节目（包括电视剧）或转播非本单位组织的含赞助广告宣传内容的活动时，必须要求其提供符合本规定第十条、第十一条条件的赞助费收据复印件，并存档。
第十五条 进行赞助活动必须签订赞助合同，赞助合同应报本单位财务部门和物资器材部门备查，其收入必须纳入单位财务部门的收支帐目，进行统一管理，统一核算；不得在帐外核算，更不得设立小金库，逃避财务监督。
第十六条 使用赞助收入时，应优先保证所赞助的项目的开支和使用；项目完成后，如有结余，事业单位一律用于弥补事业经费；企业单位必须计入单位的收入。
（一）全额预算管理单位取得的赞助收入应视同财政拨款，全部纳入预算管理，作“抵支收入”或自动增加拨入经费处理，在“抵支收入”或“拨入经费”科目下设“赞助收入”，单独核算，所赞助项目的支出在“经费支出”科目核算。
（二）差额预算管理和自收自支管理单位所取得的赞助收入，其收支全部纳入单位的收入和支出核算。
（三）企业单位或实行企业管理的事业单位所取得的赞助收入，其以收抵支后的纯收入作为“其他收入”处理。
第十七条 赞助项目必须编制统一收支预算（或收支计划），其支出一律按国家有关规定执行，不得扩大开支范围，提高开支标准，更不得自立开支标准。
第十八条 接受赞助的单位必须遵守国家财经纪律、财政法规和财务制度，建立支出审批制度。赞助收入的使用部门需事先提出预算，经单位财务部门审核，报单位领导批准后方可开支；活动结束后，要编报专项决算。
第十九条 赞助收入不得用于本单位职工福利和奖励，更不得私分赞助收入的实物。

第四章 赞助实物管理
第二十条 接受赞助的单位应对赞助实物造册登记，按购入商品办理入库手续。领用时必须办理出库手续，并严格审批手续。
第二十一条 赞助实物留本单位使用的，凡符合固定资产标准的，应办理固定资产收、入帐和建卡手续；其他实物一律由主管部门或单位物资部门按规定严格管理，领用后凭出库单列支，不得集中一笔核销。
第二十二条 各单位不得接受赞助项目不需要的或与本单位业务无关的实物。
第二十三条 各单位接受的赞助实物，一律不得无偿或作价处理给其他单位或个人。
第二十四条 赞助实物属于专控商品的，由接受赞助的单位办理专控商品审批手续。

第五章 奖励与惩罚
第二十五条 单位对在协助组织联系赞助收入中有较大贡献者，可视情况给予适当的奖励，奖金从单位的奖励基金中开支。具体奖励办法由广播电视主管部门商同级财政部门制定。
第二十六条 任何单位和个人均不得从赞助收入中获取提成或回扣。对在开展赞助活动中获取提成或回扣者，视同贪污论处。
第二十七条 对违反本规定的单位及其责任人，按国家有关法规和国务院发布的《违反财政法规处罚暂行规定》给予行政处分和经济处罚；触犯刑律的，移交司法机关追究其刑事责任。

第六章 附则
第二十八条 不属于第九条的非赞助广告性的赞助收入，参照本规定执行。
第二十九条 按规定的广告收费标准收取的广告费，纳入单位广告收入管理，不执行本办法。
第三十条 各省、自治区、直辖市和计划单列市的广播电视主管部门可商同级财政、工商行政管理部门，结合本地区的实际情况，制定本规定的实施细则，报财政部和广播电影电视部、国家工商行政管理局备案。
第三十一条 本规定由广播电影电视部、财政部和国家工商行政管理局负责解释。
第三十二条 各地区、各部门的规定与本规定不一致的，一律按本规定执行。
第三十三条 本规定自发布之日起施行。