交通事故社会救助基金立法的若干思考

李雪峰
（山东大学法学院 山东 济南 250100）


【摘要】机动车第三者责任强制保险条例中规定了交通事故救助基金制度，但没有明确规定救助基金的运营和监管由哪个部门负责，也没有更具体的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效实施，本文围绕交通事故救助基金制度的运作模式、资金来源、救助范围、代位追偿等提出几点意见，希望能引起业界同仁的共同关注，并促成该制度的付诸实施。
【关键词】机动车 交通事故 责任保险 救助基金

《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。 我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。 虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。
救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的” 垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。” 但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。 我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。 希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。” 《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
孳息是指物或权利的收益，在法律上又可分为天然孳息和法定孳 息两种，天然孳息是依自然而产生的出产物，如植物的果实和动物的幼仔。法定孳息是指依法律关系而产生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金会虽不以营利为目的，但其本身也可以从事某种特定的经济行为，以实现财产的增值。基金会资金可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值。[17]我国台湾地区“汽车交通事故特别补偿基金管理办法”规定，基金除支付业务需要外，还可以存放于银行，也可购买公债、国库券、中央银行储蓄券、金融债券，基金在每年年度终了，其依法收取的收入扣除当年经营所需的支出，结余部分纳入基金。出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。[18]
4、依法行使代位追偿所得
基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，它是一种不计利率的资金借贷活动。[19]因此，基金垫付后责任人应当偿还。基金管理机构必须加大力度，并依法采取必要的措施向事故责任人追偿预先垫付的资金，以寻求基金的保值。切不可因为基金的介入和追偿工作失力而让责任人逍遥法外。但另一方面也应该可以预见，向侵权人的追偿是一个复杂的过程，实现的成本可能会很高，甚至可以说相当一部分是根本无法实现的。一方面由于我国机动车的投保率不会达到理想程度，尤其是摩托车、农用车和拖拉机将会有很大数量难以纳入投保人的范围。另一方面我国机动车辆的肇事逃逸率仍然很高，这种状况在实行机动车强制保险之后不会有根本性的改变。这意味着救助基金在垫付了受害人抢救费之后，将面临着极大的追偿任务。[20]在现行的法律建构之下，在通过诉讼投入了相当高额的成本之后，可能发现责任人根本没有被执行能力，所谓的追偿最终也不过是竹篮打水一场空。
5、其他筹措方式
机动车交通事故的频发性和后果的严重性决定了救助基金的有限性，要提升救助基金在处理交通事故中的作用，最重要的是多方筹措资金，只有强大的资金支持，才能使基金有所作为。上述几种资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道，结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：
（1）政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助；[21]
（2）机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金；[22]
（3）社会募集。由于募集方式本身多种多样，因而基金的募集渠道也是相当广泛的。可以采取发行彩票的方式募集资金后，将其归入基金帐户；可以号召、动员群众直接以货币、货物的形式募捐，然后将货物拍卖或折价卖出；也可以通过慈善机构直接募集；还可以由国家通过发行专门债券等方式积累资金，用以充实基金。
三、基金的运行与监管
基金运行必须遵守两大原则：保值原则和效率原则。保值是指基金必须在一定的额度范围内维持自身的平衡和稳定，不能出现资金流失和超值的耗损。效率是指基金作为货币资金在支付、使用和追偿等各个环节高速流转，并且最大限度地发挥和实现其预期功能。机动车属于高度危险的交通工具，发生交通事故时往往会造成严重的人身伤害，涉及的救助费用巨大，事先无法预知抢救费用数额的情形下，如果不对救助基金垫付作以限制的话，就等同于“以有限的金钱承保无可预知的风险”。[23]救助基金垫付的费用还存在无法收回的可能性，这就使救助基金面临日趋减少的风险，如果救助基金由于制度设计不合理而导致破产，这将对机动车交通事故受害人造成重大影响。[24]在交强险制度中，对保险公司赔偿保险金尚规定了责任限额，这里对救助基金不加以规定是不合理的。强制保险负有强制实际给付义务，即使有其他种类的给付，强制保险也不得在支付保险金时对其他种类的给付予以扣除，而救助基金仅在受害人从社会保险和商业保险均无法补偿时，才提供最后的救济，因此，救助基金给付时应事先扣除其他种类给付金额， 如果上述扣款已经由救助基金给付的，救助基金有权向受害人或强制责任投保的保险公司追偿。
基金运行中应当维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久，基金运行的流程便应该是：筹措→达到一定数额→开始支付→支付期间资金滞留→追偿→资金回笼及新的资金筹措→新的支付。在这个流程中，当基金从起点经过支付后，又通过追偿实现回笼时，已经保持了初始资金数额，从而很自然地实现了自身的平衡。[25]但事实上，基金的整个活动过程处于一个简洁的回还形式，而不是处于一个重复循环状态。因为基金运行中，从第二个过程开始，不断有新的筹措资金进入帐户，新筹措的资金与追偿回笼的资金一起构成了一个新的扩大了的起点。从理论上说，基金每经过形式上的一次回还后，起点资金应该处于一个梯级升增状态。但另一方面，在实践中由于受运行成本、必然性耗损和垫付资金流失等因素的影响，资金循环未必都表现为升增状态。
1、救助基金的运作程序
救助基金的运作必须有一个规范的程序。出现交通事故后，并不是所有的交通事故损害赔偿都能进入救助基金的救济范畴，而是要经过一个先申请、后审批、再执行的过程。首先由需要救助的当事人向救助基金管理机构提出申请，申请书写明本人经济状况、家庭人口与劳动力情况、家庭收入与支出情况、伤残情况、申请救助的目的和方式，递交申请时应同时提交公安交通管理部门出具的相关证明、肇事车辆相关资料、医院抢救治疗方案及预算以及鉴定机构出具的伤残情况法医学鉴定。救助基金管理机构接到申请后，应当及时对申请证明材料进行审查，经过调查核实，对符合条件的应当予以批准，并及时办理相关手续，签订有关协议。[26]在此过程中，救助基金管理机构对医院救治方案可以提出意见或建议，应本着节约、效率、公平的原则，力求把救助基金管好用好。对于肇事车辆逃逸或责任不清的情形下，救助基金管理机构应当先行垫付抢救费用，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。[27]在垫付抢救费用时，救助基金管理机构可以根据救治进程的实际需要，分期、分批将代付资金存入指定的银行帐户，以保证医疗费用及时支付。
2、强化对救助基金的监管力度
救助基金具有较强的公众性和社会性，虽说其救助人群是不特定的，却可能涉及到千家万户的直接利益，救助基金运作的规范性直接影响着广大公众的利益，因而大多数国家都对救助基金的经营运作进行严格的监督和管理。救助基金的正常运作，要靠建立一整套能够有效控制耗损和运行成本的基金运行机制，使基金从一开始便处于在严格而科学的监管之中运行，从而达到救助基金的良性运作。
救助基金运用原则和一般资金运用的原则基本相同，要求符合安全性和流动性。[28]安全性原则是救助基金运用的基本原则，救助基金可以存入银行收取孳息，但不能不顾资金运用的安全性，为获取暴利而搞冒险投资，以免使救助基金产生严重亏损，导致基金运营陷入困境。流动性原则是指资金保持足够的流动性，以便满足救助赔偿的需要。救助基金担负着特殊的救助任务，而交通事故的发生具有随机性，对救助资金的赔付需求难以预测，因此要求救助基金要保持足够的流动性。借鉴国外的有效经验，国家应该设定专门的机构对救助基金的运作和经营进行监管，对救助基金投资类别和资金运用的比例结构进行约束和监管。明确基金的管理人和所承担的责任，建议由中央和地方政府的财政部门分级管理为妥。[29]另外，对救助基金运作的监管还需要建立一系列的监管制度，救助基金经营中的业务统计报表、年度运营报告和财务会计报告都要及时报送有关部门备查。
总之，交通事故救助基金制度作为交强险制度的一部分，如果能得到有效的施行，将会在很大程度上弥补交强险保险人赔偿的不足，更全面地保障交通事故中受害人的利益。但由于部门利益的纷争，救助基金制度一直未能得到实施。作为一种尚停留在书面上的制度，还未经受实践的检验，说的再多终究还只是纸上谈兵，期待救助基金制度的施行早日成为现实。
人力资源和社会保障部办公厅


关于做好十二五期间职业技能鉴定工作的意见

人社厅函〔2012〕181号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团人力资源社会保障厅（局），国务院有关部门（行业组织、集团公司）人事劳动保障工作机构：
　　为贯彻落实《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号）和《高技能人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》，提高劳动者技能水平，加快技能人才队伍建设，现就做好“十二五”期间职业技能鉴定工作提出如下意见。
　　一、进一步认识做好职业技能鉴定工作的重要意义
　　（一）做好职业技能鉴定工作是促进就业和经济发展的重要举措。职业技能鉴定工作是职业能力建设工作的重要组成部分，是技能人才队伍建设的重要环节，对职业教育培训起着重要的推动和促进作用。鉴定引导培训，培训提升素质，素质决定就业质量。加强职业技能鉴定，健全技能人才评价体系，推动职业资格证书制度发展，是贯彻落实人才强国战略，加快技能人才队伍建设，建设人力资源强国的重要任务；是实施就业优先战略，促进技能劳动者就业和稳定就业的基本措施；是适应经济发展方式转变，加快产业结构调整，提高企业自主创新能力和核心竞争力的必然要求；是推进城乡统筹发展，加快工业化和城镇化进程的有效手段。
　　（二）明确职业技能鉴定工作的指导思想和目标任务。做好职业技能鉴定工作的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，以“公益为旨、服务为本、质量优先、高端带动、制度保障、技术支撑”为指导方针，以加强高技能人才队伍建设为主线，以提高职业技能鉴定质量为重点，推动鉴定工作科学化，促进鉴定考务规范化，实现鉴定机构公益性，确保鉴定工作公正性，维护职业资格证书权威性。
　　“十二五”期间，职业技能鉴定工作的主要任务是：加强顶层设计，完善政策法规，创新工作思路，夯实工作基础，推动职业资格证书制度科学规范发展，为促进就业和经济社会发展提供有力的技能人才支持。到2015年，力争使9000万人次接受职业技能鉴定服务，7000万名技能劳动者取得职业资格证书，高级工以上的高技能人才达到3400万人（高级技师140万人、技师630万人、高级工2630万人）。同时，修订完成《中华人民共和国职业分类大典》，建成科学规范的职业分类体系。大力开发职业技能标准，形成结构较为完整、覆盖经济社会发展所需主要职业的技能标准体系。加快鉴定题库建设，构建100个精品职业技能鉴定国家题库。做好100个国有大型企业的技能人才评价工作，培育1000个国家级示范性职业技能鉴定所（站），培养10000名优秀职业技能鉴定考评人员。
　　二、坚持高端引领，完善技能人才多元评价体系
　　（三）充分发挥评价的引领作用。深入实施国家高技能人才振兴计划，以高技能人才评价为重点，梯次带动，全面推进职业技能鉴定工作。进一步突破年龄、资历、身份和比例限制，以职业能力和工作业绩为导向，健全高技能人才评价体系。在抓好传统产业技能人才鉴定的同时，注重做好节能、生物、新能源、新材料、装备制造、航天航空等领域的技能人才评价工作。研究探索高技能人才与工程技术人才职业发展贯通办法，积极拓宽高技能人才职业发展通道。
　　（四）完善技能人才多元评价体系。结合生产和服务岗位要求，通过完善社会化职业技能鉴定、推进企业技能人才评价、规范院校职业资格认证和开展专项职业能力考核，进一步完善符合技能人才特点的多元评价体系，为劳动者提供及时、方便、快捷的职业技能鉴定服务，促进技能人才队伍发展壮大。
　　（五）做好社会化职业技能鉴定工作。按照统一所（站）标准、统一考评人员资格、统一命题管理、统一考务管理和统一证书管理的原则，做好社会化职业技能鉴定服务工作。鼓励广大劳动者和院校学生积极参加社会化职业技能鉴定。突出技能特色，积极开展国家职业资格全国统一鉴定工作，打造全国统一鉴定品牌职业。
　　（六）推进企业技能人才评价工作。积极推进企业建立健全以职业能力为导向，以工作业绩为重点，注重职业道德和职业素质的技能人才评价机制。在国家职业技能标准的统一框架基础上，企业可根据其生产技术、工艺装备和产品类型等不同要求，采取考核鉴定、考评结合、业绩评审等灵活多样的方式，重点评价企业职工执行操作规程、解决生产问题、完成工作任务的能力，并按有关规定晋升相应职业资格。对于在企业生产一线掌握高超技能、业绩突出的职工，可破格或越级参加技师、高级技师考评。
　　（七）规范院校职业资格认证工作。建立科学规范的院校职业资格考核鉴定方式。推动院校教学内容与职业技能标准相衔接，发挥职业技能标准在院校专业设置、教学计划制定、教材和教学课程改革等方面的导向作用，提高职业教育培训的针对性和有效性。通过院校鉴定管理平台的推广使用，加强院校学生职业技能鉴定管理，严格执行考评回避制度，提高院校职业技能鉴定质量。研究制定过程化考核办法，促进一体化教学课程改革。
　　（八）开展专项职业能力考核工作。适应经济社会发展和人力资源市场需要，选择就业需求量大、操作技能简单易学的就业技能，组织开展专项职业能力考核。各地要按照《专项职业能力考核规范编写要求》，制定专项职业能力考核规范，报我部备案和统一公布后组织实施。统筹做好职业技能鉴定与专项职业能力考核工作，建立职业资格证书与专项职业能力考核证书之间相互衔接的核发管理机制。
　　三、强化监督管理，建立质量保证长效机制
　　（九）增强职业技能鉴定质量意识。坚持“质量第一、社会效益第一”原则，构建职业技能鉴定质量建设长效机制，推动实现职业技能鉴定工作由治理假乱低问题的应急治标向标本兼治转变；由扩大规模、注重质量向质量第一、兼顾规模转变。严格规范职业资格设置管理，坚决查处擅自设置各类职业资格并开展鉴定的违规行为。采取有效措施，明晰地方、行业的职责和工作范围，逐步解决地方、行业鉴定范围重复交叉的问题。
　　（十）加大职业技能鉴定违纪行为查处力度。以社会化职业技能鉴定和院校职业技能鉴定为重点，强化职业技能鉴定质量督导。建成覆盖各地区和重点行业的职业技能鉴定质量投诉和咨询系统，及时处理职业技能鉴定质量问题和相关案件，重点查处虚假鉴定、跨地区鉴定和超范围鉴定等问题。建立应急机制和应急预案，监控安全隐患，防范有关职业资格的重大事件和群体性事件发生。
　　（十一）强化职业技能鉴定所（站）管理。强化职业技能鉴定所（站）审批设立，加强对职业技能鉴定所（站）日常检查工作，明确检查内容，注重对组织管理、岗位设置、人员配备、鉴定过程控制等环节的检查评估，有效规范其鉴定行为，提升服务水平和质量。细化职业技能鉴定所（站）评估标准，培育国家级示范性职业技能鉴定所（站）。健全职业技能鉴定所（站）工作流程，完善质量监督制约机制，推进职业技能鉴定机构质量管理体系认证，构建质量管理长效机制。
　　（十二）严格职业资格证书管理。完善职业资格证书核发管理办法。要加大职业资格证书查询系统建设工作力度，加快已发证书数据整理入网进度，实现所有已发职业资格证书网上查询。要建立空白职业资格证书管理系统，实现空白职业资格证书申领、发放及库存管理信息化。要根据规定的职业和本地本行业季度鉴定合格人数，按照实名制原则，严格职业资格证书的发放，加强对职业资格证书的监督管理。
　　四、加强统筹规划，积极做好国内国际职业技能竞赛工作
　　（十三）改革完善职业技能竞赛制度。在坚持现有基本制度的基础上，进一步改进和完善职业技能竞赛制度。要加紧梳理现有制度，制定符合形势发展和要求的制度规定，形成一整套竞赛工作政策体系，用制度保证竞赛工作科学持续发展。要加强统筹规划和统一管理，强化人力资源社会保障行政部门的职能作用，加强组织领导。要密切与有关部门、企业、院校的联系，搞好协调配合，建立更为高效顺畅的组织协调机制。要完善表彰激励机制，进一步研究制定国内外技能大赛表彰奖励政策。
　　（十四）全面推动国内国际职业技能竞赛协调发展。紧密对接国内竞赛与世界技能大赛，使两者相互促进，相辅相成，共同发展。国内职业技能竞赛在坚持行业特色和产业发展需要的前提下，要设置一些与世界技能大赛项目相关的职业（工种）。要进一步熟悉并掌握世界技能大赛规则标准，促进国内竞赛规则标准与其相衔接。要借鉴世界技能大赛的组织程序规则和开放办赛办法，改进我国职业技能竞赛组织模式，促进国内竞赛更加科学、规范和开放。要依托国内竞赛活动，为参加世界技能大赛培养和选拔优秀选手。
　　（十五）积极做好世界技能大赛参赛各项工作。要完善世界技能大赛选拔集训制度。要总结经验，进一步完善选手、专家、教练和技术翻译的选拔、训练基地的确定、集训方案制定的条件和程序，形成良性竞争机制，确保质量。要有目的、有意识地加大世界技能大赛参赛选手培养力度，建立后备人才队伍。要建立竞赛成果转化和共享机制，确保竞赛成果转化为职业教育培训和技能、技术标准，促进生产力提高，促进人才成长。
　　五、加强基础建设，为鉴定工作提供可靠的技术支撑
　　（十六）加强职业分类、职业技能标准等鉴定基础资源的研发工作。完成《中华人民共和国职业分类大典》修订工作，建设中国职业信息网，建立职业信息动态更新和维护机制。组织开展职业发展研究，探索职业变化规律，预测职业发展趋势，为职业培训、就业指导提供参考依据。加强职业技能标准开发技术研究，规范国家职业技能标准开发编制工作，完善修订工作机制，提高开发效率和质量，缩短更新周期，形成科学动态的国家职业技能标准体系。建立国家职业技能标准数据库，实现国家职业技能标准网上发布。
　　（十七）加大职业技能鉴定题库建设开发力度。建立完善职业技能鉴定题库动态更新和新题库试考机制。有重点地开发职业技能鉴定题库，提高试题质量，建设精品职业技能鉴定国家题库。推动职业技能鉴定国家题库行业分库和地市级分库建设，对已批准的职业技能鉴定国家题库地市级分库试点机构组织开展评估。探索职业技能鉴定题库建设的新思路、新技术，整合职业技能鉴定题库资源，修订鉴定规模大、内容更新快的题库。加快少数民族语言题库建设。修订国家题库开发技术规程和命题技术标准，推动命题技术科学化。完善国家题库服务功能，推动考试内容标准化。加强国家题库的安全保密工作。
　　（十八）加强职业技能鉴定系统队伍建设。有计划、有重点地加强职业技能鉴定管理人员、考评人员、质量督导人员的培训，提升职业素养和专业化水平。完善考评人员工作守则和管理办法，强化准入和退出机制，培养优秀考评人员，逐步建立责权明晰、奖惩分明、动态管理的考评人员管理体系。规范专家选用工作流程，建立专家档案库，提高专家队伍整体水平。
　　（十九）完善职业技能鉴定有关法规制度。推动《职业培训和技能鉴定条例》出台，修订《职业技能鉴定规定》，明确行业和地方职责分工，促进地方和行业形成有效协作机制。规范职业资格设置管理，完善职业资格相关活动管理办法。根据职业技能鉴定工作实际，梳理现有职业技能鉴定规章制度，重点修改完善职业技能标准、命题、考务管理以及队伍建设等方面的有关规定。结合机关事业单位工勤人员岗位设置特点，研究制定机关事业单位工勤人员职业技能鉴定考核办法，稳步推进机关事业单位工勤人员考核评价工作。
　　（二十）加强职业技能鉴定信息化建设。推广职业技能鉴定在线考务管理系统，提高职业技能鉴定管理质量和水平。开展职业技能鉴定信息资源分析研究，制定并实施全面推进信息化建设工作规划。建成职业技能鉴定统计数据平台，实现实时统计，优化统计指标，加强统计分析，更好地服务于实际工作需要。开发国家职业资格全国统一鉴定网上报名系统，实现统一鉴定网上报名。加强职业资格证书管理系统建设，实现职业资格证书信息化管理。
　　（二十一）开展技术理论应用研究和新闻宣传。探索新理论、新技术在职业技能鉴定实际工作中的应用，专题研究职业技能鉴定体制机制、技能人才多元评价机制等重点课题，提高职业技能鉴定的科学化和规范化水平。充分利用广播、电视、报刊、网络等多种新闻媒体和宣传途径，大力宣传职业技能鉴定在技能人才工作中的重要作用，宣传职业技能鉴定工作的政策措施和经验做法，同时要将国内技能大赛和世界技能大赛作为技能人才工作的重大宣传点，完善宣传方案，丰富宣传形式，使宣传内容更加深入人心、更加具有影响力，为推动职业资格证书制度健康有序发展营造良好的社会氛围。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　人力资源和社会保障部办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年四月十六日