国务院


国务院批转国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知

1989年3月2日，国务院

国务院同意国家教委《关于改革高等学校毕业生分配制度的报告》，现转发给你们，请贯彻执行。
改革高等学校毕业生分配制度是高等教育体制改革的重要组成部分。通过这项改革，逐步把竞争机制正确引入高等学校，增强其活力和动力，从而使高等教育更好地为社会主义建设服务。各地方、各部门要切实加强领导，结合本地区、本部门的实际情况，宣传这项改革的意义和要求，采取积极稳妥的步骤，制定可行的实施方案和改革措施，推动这项改革的顺利进行。

关于改革高等学校毕业生分配制度的报告
根据中共中央《关于教育体制改革的决定》的精神，我们从一九八六年起即组织力量对高等学校毕业生分配制度的改革进行调查研究，并会同国家计委、财政部、原劳动人事部等有关部门作了专题研讨论证，提出了《高等学校毕业生分配制度改革方案》。这个方案，广泛征求了有关方面的意见，经一九八八年初全国高教工作会议和一九八八年十一月我委全委会讨论，认为可以在全国逐步实施。现就有关情况报告如下：
（一）现行分配制度存在的问题及改革的必要性
我国现行的高等学校毕业生分配制度是在建国初期形成并逐渐发展、延续下来的。这种制度与我国当时高度集中的、以产品经济为基本模式的经济体制相适应，在历史上曾起过积极作用。但是，这种以统和包为特征的毕业生分配制度存在着一些明显的弊端，不利于调动学生学习、学校办学、用人单位合理使用人才的积极性。特别是随着我国经济体制改革的深入，社会主义商品经济的发展，劳动制度和人事制度的改革，这种分配制度越来越不适应形势发展的要求，与新的经济运行机制越来越不相协调。因此，必须改革现行的高等学校毕业生分配制度。
（二）改革的指导思想及目的、要求
根据经济体制、政治体制和教育体制改革的要求，逐步把竞争机制正确地引入高等教育，通过招生、毕业生分配制度改革这一重要环节，增强高等学校主动适应经济与社会发展的能力，更好地为社会主义物质文明和精神文明建设服务。改革的目的与要求是：
（1）要有利于加强学校与社会的联系，努力提高教育质量，充分发挥教育投资的效益，使学校切实按照社会需要培养合格的“四有”人才。
（2）要有利于调动学生学习的积极性，全面提高学生自身的素质，激发他们努力进取与奋发有为的精神，促进他们努力掌握社会所需要的知识和能力，使他们更好地为社会主义现代化建设事业服务。
（3）要有利于促使用人单位关心和支持教育，尊重知识，珍惜人才，努力做到学以致用，人尽其才，为充分发挥毕业生的作用创造良好的社会环境。
（三）改革的目标及改革方案中主要考虑的问题
高等学校毕业生分配制度改革的目标是：在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。由于目前我国经济、文化、教育发展还很不平衡，国家可提供的毕业生数量在近期内还不能满足各方面的需要，社会上也还不完全具备公平竞争的环境，因此这项改革只能随同其他方面改革的展开而逐步实施。
现在提出的改革方案，是根据目前的改革条件和环境制定的过渡性方案，或称作中期改革方案。在这个改革方案中主要考虑了以下几个方面的问题：
⑴本方案实施初期，考虑到人才（劳务）市场还没有完全形成，毕业生主要还不是靠自己找职业，而是以学校为中介向社会推荐就业，在一定范围内“双向选择”。对经推荐未被录用的少数毕业生，则由本人自谋职业。
⑵考虑到地区、行业的不平衡性，为解决某些边远地区和工作条件比较艰苦的行业及重点单位的需要，在国家任务的招生计划中要安排一定比例，实行定向招生、定向就业。
⑶根据现行的办学体制，毕业生的就业范围除有特殊规定外，一般仍按学校的隶属关系在本行业、本地区选择职业，并通过一些政策措施，促进部门和地方之间的横向交流。
⑷为了改变办学单一靠国家财政拨款的状况，学生培养费按国家任务招生和社会调节性招生两种不同计划，分别由有关方面承担。国家要继续支持联合办学和委托培养。毕业生若被经营性单位录用，经主管部门同意，学校可以接受录用单位的适当资助。学生上学除特殊规定外，一般要交纳学杂费。考虑到一般学生家庭目前的经济收入水平和实际承受能力，开始时收取学杂费的数额不能太高，一般掌握在每学年一百至三百元为宜。
⑸今后国家对高等学校的招生规模和毕业生就业的宏观管理，主要通过搞好人才需求预测，安排好年度招生计划，以尽量保证社会的总供给与总需求大体上协调一致，并适当运用政策法规、计划指导、经济吸引、思想教育等机制和手段来调节控制，以适应各方面的实际需要。
（四）需要解决的配套措施
改革高等学校毕业生分配制度，不仅关系高等教育内部各环节的改革，而且还涉及劳动、人事制度的改革，就业指导机构、人才（劳务）市场的建立和发育程度，以及人们传统观念的转变等许多方面，需要配套改革才能成功。目前需着重研究解决：
⑴在企业自主权尚未完全确立，人事制度改革尚未全面展开的情况下，毕业生就业仍然受着人员编制和劳动指标的限制，为了使合格毕业生能及时就业，计划、人事和劳动部门在安排干部计划和职工计划时，要考虑当年高等学校毕业生人数，为毕业生提供就业机会。在若干年内，如仍需安排年度增干计划，应为毕业生就业安排足够的指标。
⑵对少数虽经学校推荐，但暂时仍未被录用的毕业生应回家庭所在地待业，由当地人才交流服务机构继续帮助推荐就业，并由人事、劳动部门研究制定毕业生在待业期间的社会保险等有关政策法规。
⑶各地方、各部门以及各高等学校均应逐步建立毕业生就业指导机构，沟通供求信息，做好毕业生就业指导和咨询服务工作。国家教委和人事、劳动部门要研究制定毕业生就业法规，以抵制社会上不正之风的干扰，保证公平竞争、“双向选择”就业制度的实行。
（五）实施步骤
这项改革已在社会上进行了一些宣传，有了一定的舆论准备，改革的条件和时机基本上成熟。根据中央关于改革既要积极又要稳妥的要求，考虑各地方、各部门所属院校的不同情况和条件，对这项改革拟采取分批实施，逐步深化的办法。对现在已在校的学生，原则上仍实行国家计划分配制度。但为了与改革方案相衔接，条件具备的学校，要积极实行在国家方针、政策指导下由学校推荐，用人单位招聘录用的办法，以逐步向中期改革方案过渡。
广东省属院校一九八八年招生时已按新方案进行试点。国家教委直属院校，一九八九年招生时全部实行新方案。其他部委所属院校和地方所属院校，凡条件成熟的，经主管部门和地方人民政府批准，也要求在一九八九年起步。其余普通高等学校要积极创造条件，争取于一九九Ｏ年全面实行。
随着其他方面改革的深化，特别是人才（劳务）市场的发育完善，将逐步减少定向招生，扩大毕业生的择业范围，向长远改革方向－－毕业生主要通过人才（劳务）市场自主择业的方向过渡。
毕业生分配制度的改革，涉及面广，影响各行各业、千家万户，需要各有关部门密切配合，通力协作，共同做好这项工作。当前，要进一步宣传毕业生分配制度改革的意义、目的和具体实施办法，增强工作的透明度，使社会各方面都能正确理解和支持这项改革。要逐步建立公平竞争、“双向选择”就业的机制和制定必要的法规，有效地防止不正之风的干扰，这是毕业生分配制度改革取得成效的关键。各地方、各部门要切实加强对这项工作的领导，按照毕业生分配制度改革方案的要求，结合各自的具体情况，采取积极态度，制定本部门、本地方所属院校的具体实施方案。决定今年起步的部门和地方，应及时报国家教委备案。
以上报告和所附改革方案如无不妥，请批转各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门贯彻执行。
附件：高等学校毕业生分配制度改革方案

高等学校毕业生分配制度改革方案
根据中央关于教育体制改革决定的精神，把竞争机制正确地引入高等教育，调动广大青年学生的学习积极性，增强高等学校主动适应经济和社会发展需要的活力与动力，促进用人单位尊重知识、珍惜人才和社会各方面关心、支持教育事业，决定把高等学校的招生计划分为国家任务招生计划和社会调节性计划，相应地改变高等教育培养费拨付办法，建立各种奖学金和某些收费制度，逐步将毕业生计划分配就业制度改为社会选择就业制度。
一、国家任务招生的学生及其就业方式
⒈国家任务招生计划招收的学生，培养费由国家提供，学生上学一般应交学杂费。经济困难者可申请贷款，符合条件者可享受优秀学生奖学金。学生毕业后可在国家方针、政策指导下，按照有关规定在一定范围内选择职业，用人单位择优录用。
⒉师范（含各类师范专业、不含师范院校中非师范专业）、农林、体育、民族、航海等专业招收的学生，可按规定享受专业奖学金，免交学杂费，毕业后在本系统、本行业内择优录用。
⒊对矿业、地质、水利、石油等部门及工作、生活条件比较艰苦的地区所需要的高校毕业生，可根据工作需要实行定向招生，按照国家有关规定设立定向奖学金，定向生免交学杂费，毕业后在定向的行业或地区内择优录用。
⒋国家在必要时可以制定当年部分指导性就业计划。提倡和鼓励国家任务招收的学生（不含享受学专业和定向奖学金的学生），到工作、生活条件比较艰苦的重点单位就业，用人单位可以在国家规定的政策范围内给予优惠待遇。
⒌按国家任务招收的学生（不含享受专业和定向奖学金的学生），毕业后，可以到企事业单位就业，也可考任国家公务员。毕业生若被经营性单位录用，经主管部门同意，学校可以接受录用单位的适当资助。毕业生经学校推荐以及与用人单位“双向选择”后，未被录用的毕业生，介绍回家庭所在地自谋职业。
二、社会调节性计划招收的学生及其就业方式
⒍社会调节性计划招收的学生，是指联合办学、委托培养和自费上学的学生。
⒎联合办学、委托培养的学生，由学校、学生与联合单位或委托单位签订合同（内容包括双方的权利、义务和服务期限等），培养费按合同或国家有关规定执行。
⒏联合办学、委托培养的学生，凡与本方案第2、3条的情况相同者，学杂费和享受的专业或定向奖学金，由联合办学或委托培养单位根据有关规定向学校支付，将来逐步实行由学生向用人单位申请后向学校交付；其他学生应交学杂费，可以争取优秀学生奖学金，经济困难者也可以申请贷款。
⒐联合办学、委托培养的学生，毕业后，到合同规定的地区、行业或单位择优录用。
⒑自费生应按学校规定交纳培养费与学杂费，也可以争取优秀学生奖学金；毕业后自主择业，也可以请学校帮助推荐就业。
三、有关配套措施
⒒教育、计划、人事、劳动等有关部门要做好人才需求预测，制定高等教育总体发展规划，安排好年度招生计划，力求使专业人才的社会总供给与总需求协调一致。
⒓教育部门和高等学校要建立新的学生学籍管理办法，并对定向生及联合办学、委托培养的学生学习期间的管理做出相应规定。
⒔制定必要的方针、政策及择优录用、“双向选择”的有关规定和办法，以保证享受专业奖学金的学生及定向生，毕业后到规定的地区、行业就业及择优录用工作的顺利进行。
⒕高等学校毕业生实行定期服务制度。服务期一般为五年（不含见习期一年），随着人事、劳动制度的改革，具体服务年限和办法也可以由用人单位与学生根据实际情况商定。
⒖计划、人事、劳动部门安排干部计划和职工计划时，要根据当年高等学校毕业生人数，为毕业生解决就业指标。同时，逐步研究制定少数毕业生待业期间社会保险等有关规定。
⒗人事部门应建立和健全人才交流服务机构，逐步完善人员合理流动的调节机制，为待业毕业生选择就业提供服务。
⒘各地方、各有关部门和高等学校应建立毕业生就业指导机构。该机构由教育、人事等部门联合建立。中央的就业指导机构以国家教育委员会为主，人事等部门参加；地方的就业指导机构以哪个部门为主，由地方政府确定。就业指导机构的主要任务是：贯彻国家关于毕业生就业的政策、法令、发布毕业生供求信息，沟通毕业生、学校、用人单位之间的渠道，对毕业生进行就业指导，为毕业生创造公平竞争的客观条件，指导“双向选择”工作的正常进行，研究解决工作中出现的矛盾和问题，为学校提供反馈信息。
四、实施步骤
⒙对一九八八年以前入校的学生，原则上仍实行以国家计划分配为主的制度。但要进行改革，逐步实行在国家方针、政策指导下的招聘、推荐、择优录用的办法。
⒚本方案一九八八年在少数省属院校招生时试行，一九八九年在国家教委直属院校中实行。国务院其他部委和各省、自治区、直辖市所属院校，凡条件成熟的，也要求在一九八九年起步，要积极创造条件，争取在一九九Ｏ年全面实行。其具体实施办法参照本方案制定，并报国家教育委员会审核备案。
⒛随着经济、政治体制改革的深化，特别是劳动人事制度、工资制度的改革和毕业生供求矛盾的变化，将逐步减少定向招生，按长远改革方向，毕业生将主要通过人才（劳务）市场自主择业。


从近代卫生警察到现代城管执法

刘建昆


　　目前，城市垃圾的处理，通常称为“环卫”（环境卫生），是建设行政部门的固有职权，而相关的处罚权，亦随之由建设系统的行政机关（城市管理局或者城管执法局）执行。但是，近代中国历史上，城市有一种“卫生警察”，而且卫生警察的职责职权经历了“警察——卫生——城管”这样一个变迁的路线。
卫生警察（德）Cecundheitspoplizei，卫生警察为行政警察之一，即关於各种卫生上之取缔之各种行为也。於行政法规中各国皆有详细之规定。（《科学大词典》）卫生警察，是指警察机关的职能而言的，与具有独立建制的铁路警察、水上警察、矿业警察、消防警察等有所不同。（穆玉敏《北京警察百年》）
所谓卫生，就是保全人身的健康，排除一切健康障害之意义，可分为两种：关於个人的健康者谓之个人卫生，关於一般民众的健康者谓之公众卫生。在行政上成为问题而厅研究者是公众卫生不是个人街生（阮光铭《警政概论》）

　　卫生警察的职权十分，涉及清道、防疫、化验、医院、药品、饮食、理发、浴堂、屠宰、娟妓、埋葬、禁烟等各个方面。我国现代执法制度下的卫生局、防疫站、食品药品监督管理机关、公安机关、甚至出入境检疫机关，都可以在卫生警察身上找到影子。

　　清末和北洋时期环境卫生的概念相当狭窄，主要是清道——保持街道清洁。警察的巡官、长警秉承区长、区员的指挥命令，负责管理市区卫生事务和清道夫役。“清道夫役”本身不是警察，只是领取工资的工人。这与目前建设机关行政权掌控下的环卫所的基本架构是相同的。

　　抗战之前，上海于1928年设立“卫生巡长”，由公安局与卫生局合作设置；南京则与1934年设置“临时卫生警察队”，督促道路保洁，管理公共场所卫生。相关的警察组织法令也规定各级警察机关行政科有兼管卫生事务之责。后来国家陷入连续的战乱，卫生警察基本消失了。
新中国建国后，负责道路清洁等事务的环卫机构，在很长一段时间里由卫生部门管理使用。改革开放后始划为建设部门职权。

　　近代警察制度大多数现代行政权的胚胎。因此警察管理环卫，是很正常的。随着行政权的分化，专门的卫生部门成立，相关的警察权必然随之转移。其实将环境卫生划入建设系统，也是有道理的。“环境卫生”本身就是一个复合词，既有环境，也有卫生。在人口密集的城市中，自然环境原有的自净功能已经不敷使用，人工介入则是必然的。这就需要投入资金，建设和维护大量的市政公共设施，例如固定的排污管道、排水管道、垃圾处理厂等——行政法学上的人工公物。在这种意义上“环境”本身已经成为自然公物和人工公物的集合体。正是人工公物的在环境中所占成分增加和功能的依赖，造成了环卫职权职责的变迁。围绕环境公物和环境设施公物的公物管理权、公物警察权、公物负担，是不同性质的职权职责；建设行政部门负责公物管理权，建设行政机关掌控下的环卫事业单位，执行公物的养护“公物负担”；因而相应的建设行政执法队伍来行使公物警察权，是理所当然的。

　　近年来建设系统内“建管分离”的呼声愈来愈高，很多地方单独成立了城市管理局，将建成的公共设施（公物）交给城市管理局来管理使用和维护。建设部也将相关的公物实际管理权“下放”给地方人民政府（其实一直都在）。这再次说明，社会分工程度日见加深。在这样的公物管理趋势下，相关的公物警察权会不会要随波逐流，面临第四次变革？

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十日