您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

城镇排水与污水处理条例

时间:2024-07-05 00:42:44 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9003
下载地址: 点击此处下载

城镇排水与污水处理条例

国务院


中华人民共和国国务院令

第641号




  《城镇排水与污水处理条例》已经2013年9月18日国务院第24次常务会议通过,现予公布,自2014年1月1日起施行。



                        总 理  李克强
                          2013年10月2日



城镇排水与污水处理条例



第一章 总  则

  第一条 为了加强对城镇排水与污水处理的管理,保障城镇排水与污水处理设施安全运行,防治城镇水污染和内涝灾害,保障公民生命、财产安全和公共安全,保护环境,制定本条例。
  第二条 城镇排水与污水处理的规划,城镇排水与污水处理设施的建设、维护与保护,向城镇排水设施排水与污水处理,以及城镇内涝防治,适用本条例。
  第三条 县级以上人民政府应当加强对城镇排水与污水处理工作的领导,并将城镇排水与污水处理工作纳入国民经济和社会发展规划。
  第四条 城镇排水与污水处理应当遵循尊重自然、统筹规划、配套建设、保障安全、综合利用的原则。
  第五条 国务院住房城乡建设主管部门指导监督全国城镇排水与污水处理工作。
  县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门(以下称城镇排水主管部门)负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。
  县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作。
  第六条 国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式,吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。
  县级以上人民政府鼓励、支持城镇排水与污水处理科学技术研究,推广应用先进适用的技术、工艺、设备和材料,促进污水的再生利用和污泥、雨水的资源化利用,提高城镇排水与污水处理能力。

第二章 规划与建设

  第七条 国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关部门,编制全国的城镇排水与污水处理规划,明确全国城镇排水与污水处理的中长期发展目标、发展战略、布局、任务以及保障措施等。
  城镇排水主管部门会同有关部门,根据当地经济社会发展水平以及地理、气候特征,编制本行政区域的城镇排水与污水处理规划,明确排水与污水处理目标与标准,排水量与排水模式,污水处理与再生利用、污泥处理处置要求,排涝措施,城镇排水与污水处理设施的规模、布局、建设时序和建设用地以及保障措施等;易发生内涝的城市、镇,还应当编制城镇内涝防治专项规划,并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。
  第八条 城镇排水与污水处理规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、水污染防治规划和防洪规划,并与城镇开发建设、道路、绿地、水系等专项规划相衔接。
  城镇内涝防治专项规划的编制,应当根据城镇人口与规模、降雨规律、暴雨内涝风险等因素,合理确定内涝防治目标和要求,充分利用自然生态系统,提高雨水滞渗、调蓄和排放能力。
  第九条 城镇排水主管部门应当将编制的城镇排水与污水处理规划报本级人民政府批准后组织实施,并报上一级人民政府城镇排水主管部门备案。
  城镇排水与污水处理规划一经批准公布,应当严格执行;因经济社会发展确需修改的,应当按照原审批程序报送审批。
  第十条 县级以上地方人民政府应当根据城镇排水与污水处理规划的要求,加大对城镇排水与污水处理设施建设和维护的投入。
  第十一条 城乡规划和城镇排水与污水处理规划确定的城镇排水与污水处理设施建设用地,不得擅自改变用途。
  第十二条 县级以上地方人民政府应当按照先规划后建设的原则,依据城镇排水与污水处理规划,合理确定城镇排水与污水处理设施建设标准,统筹安排管网、泵站、污水处理厂以及污泥处理处置、再生水利用、雨水调蓄和排放等排水与污水处理设施建设和改造。
  城镇新区的开发和建设,应当按照城镇排水与污水处理规划确定的建设时序,优先安排排水与污水处理设施建设;未建或者已建但未达到国家有关标准的,应当按照年度改造计划进行改造,提高城镇排水与污水处理能力。
  第十三条 县级以上地方人民政府应当按照城镇排涝要求,结合城镇用地性质和条件,加强雨水管网、泵站以及雨水调蓄、超标雨水径流排放等设施建设和改造。
  新建、改建、扩建市政基础设施工程应当配套建设雨水收集利用设施,增加绿地、砂石地面、可渗透路面和自然地面对雨水的滞渗能力,利用建筑物、停车场、广场、道路等建设雨水收集利用设施,削减雨水径流,提高城镇内涝防治能力。
  新区建设与旧城区改建,应当按照城镇排水与污水处理规划确定的雨水径流控制要求建设相关设施。
  第十四条 城镇排水与污水处理规划范围内的城镇排水与污水处理设施建设项目以及需要与城镇排水与污水处理设施相连接的新建、改建、扩建建设工程,城乡规划主管部门在依法核发建设用地规划许可证时,应当征求城镇排水主管部门的意见。城镇排水主管部门应当就排水设计方案是否符合城镇排水与污水处理规划和相关标准提出意见。
  建设单位应当按照排水设计方案建设连接管网等设施;未建设连接管网等设施的,不得投入使用。城镇排水主管部门或者其委托的专门机构应当加强指导和监督。
  第十五条 城镇排水与污水处理设施建设工程竣工后,建设单位应当依法组织竣工验收。竣工验收合格的,方可交付使用,并自竣工验收合格之日起15日内,将竣工验收报告及相关资料报城镇排水主管部门备案。
  第十六条 城镇排水与污水处理设施竣工验收合格后,由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定符合条件的设施维护运营单位负责管理。特许经营合同、委托运营合同涉及污染物削减和污水处理运营服务费的,城镇排水主管部门应当征求环境保护主管部门、价格主管部门的意见。国家鼓励实施城镇污水处理特许经营制度。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关部门制定。
  城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当具备下列条件:
  (一)有法人资格;
  (二)有与从事城镇排水与污水处理设施维护运营活动相适应的资金和设备;
  (三)有完善的运行管理和安全管理制度;
  (四)技术负责人和关键岗位人员经专业培训并考核合格;
  (五)有相应的良好业绩和维护运营经验;
  (六)法律、法规规定的其他条件。

第三章 排  水

  第十七条 县级以上地方人民政府应当根据当地降雨规律和暴雨内涝风险情况,结合气象、水文资料,建立排水设施地理信息系统,加强雨水排放管理,提高城镇内涝防治水平。
  县级以上地方人民政府应当组织有关部门、单位采取相应的预防治理措施,建立城镇内涝防治预警、会商、联动机制,发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能,加强对城镇排水设施的管理和河道防护、整治,因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施,确保雨水排放畅通,共同做好城镇内涝防治工作。
  第十八条 城镇排水主管部门应当按照城镇内涝防治专项规划的要求,确定雨水收集利用设施建设标准,明确雨水的排水分区和排水出路,合理控制雨水径流。
  第十九条 除干旱地区外,新区建设应当实行雨水、污水分流;对实行雨水、污水合流的地区,应当按照城镇排水与污水处理规划要求,进行雨水、污水分流改造。雨水、污水分流改造可以结合旧城区改建和道路建设同时进行。
  在雨水、污水分流地区,新区建设和旧城区改建不得将雨水管网、污水管网相互混接。
  在有条件的地区,应当逐步推进初期雨水收集与处理,合理确定截流倍数,通过设置初期雨水贮存池、建设截流干管等方式,加强对初期雨水的排放调控和污染防治。
  第二十条 城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人,应当按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施。
  在雨水、污水分流地区,不得将污水排入雨水管网。
  第二十一条 从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户(以下称排水户)向城镇排水设施排放污水的,应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。城镇排水主管部门应当按照国家有关标准,重点对影响城镇排水与污水处理设施安全运行的事项进行审查。
  排水户应当按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水。
  第二十二条 排水户申请领取污水排入排水管网许可证应当具备下列条件:
  (一)排放口的设置符合城镇排水与污水处理规划的要求;
  (二)按照国家有关规定建设相应的预处理设施和水质、水量检测设施;
  (三)排放的污水符合国家或者地方规定的有关排放标准;
  (四)法律、法规规定的其他条件。
  符合前款规定条件的,由城镇排水主管部门核发污水排入排水管网许可证;具体办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。
  第二十三条 城镇排水主管部门应当加强对排放口设置以及预处理设施和水质、水量检测设施建设的指导和监督;对不符合规划要求或者国家有关规定的,应当要求排水户采取措施,限期整改。
  第二十四条 城镇排水主管部门委托的排水监测机构,应当对排水户排放污水的水质和水量进行监测,并建立排水监测档案。排水户应当接受监测,如实提供有关资料。
  列入重点排污单位名录的排水户安装的水污染物排放自动监测设备,应当与环境保护主管部门的监控设备联网。环境保护主管部门应当将监测数据与城镇排水主管部门共享。
  第二十五条 因城镇排水设施维护或者检修可能对排水造成影响的,城镇排水设施维护运营单位应当提前24小时通知相关排水户;可能对排水造成严重影响的,应当事先向城镇排水主管部门报告,采取应急处理措施,并向社会公告。
  第二十六条 设置于机动车道路上的窨井,应当按照国家有关规定进行建设,保证其承载力和稳定性等符合相关要求。
  排水管网窨井盖应当具备防坠落和防盗窃功能,满足结构强度要求。
  第二十七条 城镇排水主管部门应当按照国家有关规定建立城镇排涝风险评估制度和灾害后评估制度,在汛前对城镇排水设施进行全面检查,对发现的问题,责成有关单位限期处理,并加强城镇广场、立交桥下、地下构筑物、棚户区等易涝点的治理,强化排涝措施,增加必要的强制排水设施和装备。
  城镇排水设施维护运营单位应当按照防汛要求,对城镇排水设施进行全面检查、维护、清疏,确保设施安全运行。
  在汛期,有管辖权的人民政府防汛指挥机构应当加强对易涝点的巡查,发现险情,立即采取措施。有关单位和个人在汛期应当服从有管辖权的人民政府防汛指挥机构的统一调度指挥或者监督。

第四章 污水处理

  第二十八条 城镇排水主管部门应当与城镇污水处理设施维护运营单位签订维护运营合同,明确双方权利义务。
  城镇污水处理设施维护运营单位应当依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营,定期向社会公开有关维护运营信息,并接受相关部门和社会公众的监督。
  第二十九条 城镇污水处理设施维护运营单位应当保证出水水质符合国家和地方规定的排放标准,不得排放不达标污水。
  城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定检测进出水水质,向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息,并按照有关规定和维护运营合同,向城镇排水主管部门报送生产运营成本等信息。
  城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定向价格主管部门提交相关成本信息。
  城镇排水主管部门核定城镇污水处理运营成本,应当考虑主要污染物削减情况。
  第三十条 城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥,保证处理处置后的污泥符合国家有关标准,对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥。
  第三十一条 城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施,因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的,应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
  城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标,或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时,应当立即采取应急处理措施,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
  城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后,应当及时核查处理。
  第三十二条 排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费。
  向城镇污水处理设施排放污水、缴纳污水处理费的,不再缴纳排污费。
  排水监测机构接受城镇排水主管部门委托从事有关监测活动,不得向城镇污水处理设施维护运营单位和排水户收取任何费用。
  第三十三条 污水处理费应当纳入地方财政预算管理,专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置,不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。因特殊原因,收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的,地方人民政府给予补贴。
  污水处理费的收取、使用情况应当向社会公开。
  第三十四条 县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当依法对城镇污水处理设施的出水水质和水量进行监督检查。
  城镇排水主管部门应当对城镇污水处理设施运营情况进行监督和考核,并将监督考核情况向社会公布。有关单位和个人应当予以配合。
  城镇污水处理设施维护运营单位应当为进出水在线监测系统的安全运行提供保障条件。
  第三十五条 城镇排水主管部门应当根据城镇污水处理设施维护运营单位履行维护运营合同的情况以及环境保护主管部门对城镇污水处理设施出水水质和水量的监督检查结果,核定城镇污水处理设施运营服务费。地方人民政府有关部门应当及时、足额拨付城镇污水处理设施运营服务费。
  第三十六条 城镇排水主管部门在监督考核中,发现城镇污水处理设施维护运营单位存在未依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营,擅自停运或者部分停运城镇污水处理设施,或者其他无法安全运行等情形的,应当要求城镇污水处理设施维护运营单位采取措施,限期整改;逾期不整改的,或者整改后仍无法安全运行的,城镇排水主管部门可以终止维护运营合同。
  城镇排水主管部门终止与城镇污水处理设施维护运营单位签订的维护运营合同的,应当采取有效措施保障城镇污水处理设施的安全运行。
  第三十七条 国家鼓励城镇污水处理再生利用,工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等,应当优先使用再生水。
  县级以上地方人民政府应当根据当地水资源和水环境状况,合理确定再生水利用的规模,制定促进再生水利用的保障措施。
  再生水纳入水资源统一配置,县级以上地方人民政府水行政主管部门应当依法加强指导。

第五章 设施维护与保护

  第三十八条 城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当建立健全安全生产管理制度,加强对窨井盖等城镇排水与污水处理设施的日常巡查、维修和养护,保障设施安全运行。
  从事管网维护、应急排水、井下及有限空间作业的,设施维护运营单位应当安排专门人员进行现场安全管理,设置醒目警示标志,采取有效措施避免人员坠落、车辆陷落,并及时复原窨井盖,确保操作规程的遵守和安全措施的落实。相关特种作业人员,应当按照国家有关规定取得相应的资格证书。
  第三十九条 县级以上地方人民政府应当根据实际情况,依法组织编制城镇排水与污水处理应急预案,统筹安排应对突发事件以及城镇排涝所必需的物资。
  城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当制定本单位的应急预案,配备必要的抢险装备、器材,并定期组织演练。
  第四十条 排水户因发生事故或者其他突发事件,排放的污水可能危及城镇排水与污水处理设施安全运行的,应当立即采取措施消除危害,并及时向城镇排水主管部门和环境保护主管部门等有关部门报告。
  城镇排水与污水处理安全事故或者突发事件发生后,设施维护运营单位应当立即启动本单位应急预案,采取防护措施、组织抢修,并及时向城镇排水主管部门和有关部门报告。
  第四十一条 城镇排水主管部门应当会同有关部门,按照国家有关规定划定城镇排水与污水处理设施保护范围,并向社会公布。
  在保护范围内,有关单位从事爆破、钻探、打桩、顶进、挖掘、取土等可能影响城镇排水与污水处理设施安全的活动的,应当与设施维护运营单位等共同制定设施保护方案,并采取相应的安全防护措施。
  第四十二条 禁止从事下列危及城镇排水与污水处理设施安全的活动:
  (一)损毁、盗窃城镇排水与污水处理设施;
  (二)穿凿、堵塞城镇排水与污水处理设施;
  (三)向城镇排水与污水处理设施排放、倾倒剧毒、易燃易爆、腐蚀性废液和废渣;
  (四)向城镇排水与污水处理设施倾倒垃圾、渣土、施工泥浆等废弃物;
  (五)建设占压城镇排水与污水处理设施的建筑物、构筑物或者其他设施;
  (六)其他危及城镇排水与污水处理设施安全的活动。
  第四十三条 新建、改建、扩建建设工程,不得影响城镇排水与污水处理设施安全。
  建设工程开工前,建设单位应当查明工程建设范围内地下城镇排水与污水处理设施的相关情况。城镇排水主管部门及其他相关部门和单位应当及时提供相关资料。
  建设工程施工范围内有排水管网等城镇排水与污水处理设施的,建设单位应当与施工单位、设施维护运营单位共同制定设施保护方案,并采取相应的安全保护措施。
  因工程建设需要拆除、改动城镇排水与污水处理设施的,建设单位应当制定拆除、改动方案,报城镇排水主管部门审核,并承担重建、改建和采取临时措施的费用。
  第四十四条 县级以上人民政府城镇排水主管部门应当会同有关部门,加强对城镇排水与污水处理设施运行维护和保护情况的监督检查,并将检查情况及结果向社会公开。实施监督检查时,有权采取下列措施:
  (一)进入现场进行检查、监测;
  (二)查阅、复制有关文件和资料;
  (三)要求被监督检查的单位和个人就有关问题作出说明。
  被监督检查的单位和个人应当予以配合,不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
  第四十五条 审计机关应当加强对城镇排水与污水处理设施建设、运营、维护和保护等资金筹集、管理和使用情况的监督,并公布审计结果。

第六章 法律责任

  第四十六条 违反本条例规定,县级以上地方人民政府及其城镇排水主管部门和其他有关部门,不依法作出行政许可或者办理批准文件的,发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的,或者有其他未依照本条例履行职责的行为的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  违反本条例规定,核发污水排入排水管网许可证、排污许可证后不实施监督检查的,对核发许可证的部门及其工作人员依照前款规定处理。
  第四十七条 违反本条例规定,城镇排水主管部门对不符合法定条件的排水户核发污水排入排水管网许可证的,或者对符合法定条件的排水户不予核发污水排入排水管网许可证的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第四十八条 违反本条例规定,在雨水、污水分流地区,建设单位、施工单位将雨水管网、污水管网相互混接的,由城镇排水主管部门责令改正,处5万元以上10万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第四十九条 违反本条例规定,城镇排水与污水处理设施覆盖范围内的排水单位和个人,未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施,或者在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,对单位处10万元以上20万元以下罚款,对个人处2万元以上10万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第五十条 违反本条例规定,排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的,由城镇排水主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施,补办污水排入排水管网许可证,可以处50万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  违反本条例规定,排水户不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的,由城镇排水主管部门责令停止违法行为,限期改正,可以处5万元以下罚款;造成严重后果的,吊销污水排入排水管网许可证,并处5万元以上50万元以下罚款,可以向社会予以通报;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第五十一条 违反本条例规定,因城镇排水设施维护或者检修可能对排水造成影响或者严重影响,城镇排水设施维护运营单位未提前通知相关排水户的,或者未事先向城镇排水主管部门报告,采取应急处理措施的,或者未按照防汛要求对城镇排水设施进行全面检查、维护、清疏,影响汛期排水畅通的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,处10万元以上20万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第五十二条 违反本条例规定,城镇污水处理设施维护运营单位未按照国家有关规定检测进出水水质的,或者未报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息和生产运营成本等信息的,由城镇排水主管部门责令改正,可以处5万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  违反本条例规定,城镇污水处理设施维护运营单位擅自停运城镇污水处理设施,未按照规定事先报告或者采取应急处理措施的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,处10万元以上50万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第五十三条 违反本条例规定,城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位对产生的污泥以及处理处置后的污泥的去向、用途、用量等未进行跟踪、记录的,或者处理处置后的污泥不符合国家有关标准的,由城镇排水主管部门责令限期采取治理措施,给予警告;造成严重后果的,处10万元以上20万元以下罚款;逾期不采取治理措施的,城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由当事人承担;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  违反本条例规定,擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的,由城镇排水主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施,给予警告;造成严重后果的,对单位处10万元以上50万元以下罚款,对个人处2万元以上10万元以下罚款;逾期不采取治理措施的,城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由当事人承担;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第五十四条 违反本条例规定,排水单位或者个人不缴纳污水处理费的,由城镇排水主管部门责令限期缴纳,逾期拒不缴纳的,处应缴纳污水处理费数额1倍以上3倍以下罚款。
  第五十五条 违反本条例规定,城镇排水与污水处理设施维护运营单位有下列情形之一的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,处10万元以上50万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)未按照国家有关规定履行日常巡查、维修和养护责任,保障设施安全运行的;
  (二)未及时采取防护措施、组织事故抢修的;
  (三)因巡查、维护不到位,导致窨井盖丢失、损毁,造成人员伤亡和财产损失的。
  第五十六条 违反本条例规定,从事危及城镇排水与污水处理设施安全的活动的,由城镇排水主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,给予警告;逾期不采取补救措施或者造成严重后果的,对单位处10万元以上30万元以下罚款,对个人处2万元以上10万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第五十七条 违反本条例规定,有关单位未与施工单位、设施维护运营单位等共同制定设施保护方案,并采取相应的安全防护措施的,由城镇排水主管部门责令改正,处2万元以上5万元以下罚款;造成严重后果的,处5万元以上10万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  违反本条例规定,擅自拆除、改动城镇排水与污水处理设施的,由城镇排水主管部门责令改正,恢复原状或者采取其他补救措施,处5万元以上10万元以下罚款;造成严重后果的,处10万元以上30万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章 附  则

  第五十八条 依照《中华人民共和国水污染防治法》的规定,排水户需要取得排污许可证的,由环境保护主管部门核发;违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的,由环境保护主管部门处罚。
  第五十九条 本条例自2014年1月1日起施行。






房地产估价师注册管理办法(废止)

建设部


房地产估价师注册管理办法

1998年8月20日,中华人民共和国建设部


《房地产估价师注册管理办法》已于1998年8月3日经第四次部常务会议通过,现予发布,自1998年9月1日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了加强对房地产估价师的注册管理,完善房地产价格评估制度和房地产价格评估人员执业资格认证制度,提高房地产价格评估水平,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和有关法律、法规的规定,制定本办法。
第二条 本办法所称房地产估价师,是指经全国房地产估价师执业资格统一考试合格后,按照本办法的规定注册,取得《房地产估价师注册证》,并从事房地产估价活动的人员。
第三条 国家实行房地产估价师注册制度。经全国房地产估价师执业资格统一考试合格者,即具有申请房地产估价师注册的资格。
未经注册的人员,不得以房地产估价师的名义从事房地产估价业务、签署具有法律效力的房地产估价报告书。
第四条 国务院建设行政主管部门负责全国房地产估价师的注册管理工作。
省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价师的注册管理工作。
房地产估价师执业资格注册和管理应当接受国务院人事行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府人事行政主管部门的检查和监督。

第二章 初始注册
第五条 经全国房地产估价师执业资格统一考试合格者,应当自房地产估价师执业资格考试合格证签发之日起三个月内申请注册。
第六条 国务院建设行政主管部门或者其委托的部门为房地产估价师的注册管理机构(以下简称注册机构)。省、自治区人民政府建设行政主管部门,直辖市人民政府房地产行政主管部门为本行政区域内房地产估价师注册管理初审机构(以下简称注册初审机构)。
第七条 申请房地产估价师注册,按照下列程序办理:
(一)申请人向聘用单位提交申请报告、填写房地产估价师注册申请表;
(二)聘用单位审核同意签字盖章后,连同本办法第十条第(二)、(三)、(四)项规定的材料一并上报注册初审机构;
(三)注册初审机构自接到注册申请之日起三十日内,作出是否受理其注册申请的决定;
(四)注册初审机构决定受理注册申请的,签署意见后,统一报注册机构审核。经注册机构审核认定,对符合本办法条件的申请人,应当予以办理注册手续,颁发《房地产估价师注册证》。
第八条 有下列情况之一的,不予注册:
(一)不具有完全民事行为能力的;
(二)因受刑事处罚,自刑事处罚执行完毕之日起至申请注册之日止不满五年的;
(三)因在房地产价格评估或者相关业务中犯有错误受行政处罚或者撤职以上行政处分,自处罚、处分决定之日起至申请注册之日止不满二年的;
(四)受吊销房地产估价师注册证书的行政处罚,自处罚决定之日起至申请注册之日止不满五年的;
(五)不在房地产价格评估机构内执业或者在两个或者两个以上房地产价格评估机构内执业的;
(六)有关法律、法规规定不予注册的其他情形。
第九条 全国房地产估价师执业资格统一考试合格人员,逾期未申请或者虽经申请但未获准注册的,其资格自房地产估价师执业资格考试合格证签发之日起可保留二年。在资格保留期限内申请注册的,经审批符合注册要求的,准予注册。二年期满后再申请注册的,需参加中国房地产估价师学会或者其指定的机构组织的估价业务培训,并达到继续教育标准的,方可准予注册。
第十条 申请房地产估价师注册需提供下列证明文件:
(一)房地产估价师注册申请表;
(二)房地产估价师执业资格考试合格证原件,该证件自签发之日起超过二年的,应当附达到继续教育标准的证明材料;
(三)工作业绩证明材料;
(四)所在单位推荐意见及单位考核合格证明。
第十一条 根据本办法注册的房地产估价师,其注册有效期自注册之日起计为三年。

第三章 注册变更
第十二条 房地产估价师因工作单位变更等原因,间断在原注册时所在的房地产价格评估机构执业后,如被其他房地产价格评估机构聘用,需办理注册变更手续。
第十三条 注册变更,按照下列程序办理:
(一)申请人向聘用单位提交申请报告;
(二)聘用单位审核同意签字盖章后,连同申请人与原注册时所在单位已办理解聘手续的证明材料,一并上报注册初审机构。
(三)注册初审机构审核认定原注册时所在单位已解聘该注册房地产估价师的情况属实,且该房地产估价师无本办法第八条规定的不予注册的情形的,应当准予注册变更,并在其房地产估价师注册证上加盖注册变更专用章;
(四)注册初审机构自准予注册变更之日起三十日内,报注册机构登记备案。未经登记备案或者不符合注册变更规定的,其注册变更无效。
第十四条 房地产估价师原注册时所在单位与变更后的所在单位不在同一省、自治区、直辖市的,应当先行办理与原注册时所在单位的解聘手续,并向原受理其注册的注册初审机构申请办理撤销注册手续。撤销注册申请被批准后,方可办理注册变更手续。

第四章 续期注册
第十五条 房地产估价师注册有效期满需要继续执行房地产估价师业务的,由其聘用单位于注册有效期届满前3个月内办理续期注册手续。
第十六条 续期注册,按照下列程序办理:
(一)申请人向聘用单位提交申请报告;
(二)聘用单位审核同意签字盖章后,连同本办法第十七条规定的材料一并上报注册初审机构;
(三)注册初审机构应当自接到上述材料之日起三十日内,作出是否准予其续期注册的决定。
注册初审机构审核认定该房地产估价师无本办法第十九条规定的不予续期注册的情形的,应当准予续期注册,并在其房地产估价师注册证上加盖续期注册年限专用章。
(四)注册初审机构准予续期注册的,应当于准予续期注册之日起三十日内报注册机构登记备案。未经登记备案的,其续期注册无效。
第十七条 申请续期注册应当提交下列材料:
(一)申请人在注册有效期内的工作业绩和遵纪守法简况;
(二)申请人在注册有效期内参加中国房地产估价师学会或者其指定机构组织的一定学时估价业务培训,达到继续教育标准的证明材料;
(三)申请人所在单位考核合格证明材料。
第十八条 续期注册的有效期限为三年。
第十九条 有本办法第八条规定的不予注册的情形,或者脱离房地产估价师工作岗位连续时间达二年以上(含二年)者,不予续期注册。

第五章 撤销注册
第二十条 房地产估价师有下列情况之一的,由注册机构撤销其注册,收回房地产估价师注册证书:
(一)本人未申请续期注册的;
(二)有效期满未获准续期注册的;
(三)完全丧失民事行为能力的;
(四)受刑事处罚的;
(五)死亡或者失踪的;
(六)脱离房地产估价师工作岗位连续时间达二年以上(含二年)的;
(七)按照有关规定,应当撤销注册的其他情形。
第二十一条 撤销注册,按照下列程序办理:
(一)聘用单位、当地房地产行政主管部门、房地产估价师学会或者有关单位及个人提出建议;
(二)注册初审机构对事实进行调查核实,并将调查结果报注册机构;
(三)注册机构批准撤销注册并核销房地产估价师注册证书。
第二十二条 房地产估价师自被撤销注册、收回房地产估价师注册证书之日起,不得继续执行房地产估价师业务。
被撤销注册后,具有申请房地产估价师注册资格者可以申请重新注册。

第六章 执 业
第二十三条 房地产估价师必须在一个经县级以上人民政府房地产行政主管部门审核评定、取得房地产价格评估资质的机构(以下简称房地产价格评估机构)内执行业务。
房地产价格评估机构的资质等级及其业务范围,由国务院建设行政主管部门另行规定。
第二十四条 房地产估价师执行业务,由房地产价格评估机构统一接受委托并统一收费。
第二十五条 在房地产价格评估过程中,因违法违纪或者严重失误给当事人造成的经济损失,由房地产价格评估机构承担赔偿责任,房地产价格评估机构有权向签字的房地产估价师追偿。

第七章 权利与义务
第二十六条 房地产估价师享有以下权利:
(一)使用房地产估价师名称;
(二)执行房地产估价及其相关业务;
(三)在房地产估价报告书上签字;
(四)对其估价结果进行解释和辩护。
第二十七条 房地产估价师应当履行下列义务:
(一)遵守法律、法规、行业管理规定和职业道德规范;
(二)遵守房地产评估技术规范和规程;
(三)保证估价结果的客观公正;
(四)不准许他人以自己的名义执行房地产估价师业务;
(五)不得同时受聘于两个或者两个以上房地产价格评估机构执行业务;
(六)保守在执业中知悉的单位和个人的商业秘密;
(七)与委托人有利害关系时,应当主动回避;
(八)接受职业继续教育,不断提高业务水平。

第八章 法律责任
第二十八条 以不正当手段取得房地产估价师注册证书的,由国务院建设行政主管部门吊销其注册证书;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者所在单位给予行政处分。
第二十九条 未经注册擅自以房地产估价师名义从事估价业务的,由县级以上人民政府房地产行政主管部门责令其停止违法活动,没收违法所得,并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款;造成损失的,应当承担赔偿责任。
第三十条 房地产估价师违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府房地产行政主管部门责令其停止违法活动,没收违法所得,并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款;没有违法所得的,可处以1万元以下的罚款:
(一)在估价中故意提高或者降低评估价值额,给当事人造成直接经济损失的;
(二)利用执行业务之便,索贿、受贿或者谋取除委托评估合同中约定收取的费用外的其他利益的;
(三)准许他人以自己的名义执行房地产估价师业务的;
(四)同时在两个或者两个以上房地产价格评估机构执行业务的;
(五)以个人名义承接房地产估价业务,并收取费用的。
第三十一条 房地产估价师注册管理部门的工作人员,在房地产估价师注册管理工作中玩忽职守,滥用职权的,由上级机关或者所在单位给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九章 附 则
第三十二条 全国房地产估价师执业资格统一考试工作按照建设部、人事部的有关规定进行。
第三十三条 本办法由国务院建设行政主管部门负责解释。
第三十四条 本办法自1998年9月1日起施行。


审 判 委 员 会 制 度 的 反 思
——从实践层面探析

何艳芳 余茂玉/西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生


【摘 要】审判委员会是我国各级人民法院内部的最高审判组织,它的任务主要是总结交流审判经验、讨论决定疑难、复杂案件以及研究与审判工作有关的问题。但由于制度设计和运作程序上的问题,审委会制度的瑕疵日益凸显。本文拟从实践的层面对审委会制度进行反思。
【关键词】审判委员会 实践反思 制度瑕疵
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-8267[2004]08-0169-05

Pondering over the Institution of Adjudication Committee
---analyzing on the angle of practice
HE Yanfang YU Maoyu Cheng Jinming
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts ,its chief roles are communicating experience of adjudication,diciding on and discussing complicated cases and investigating the problem which is concerned with adjudication.But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,the specks of the institution of adjudication committee emerges.The article intends to ponder over the institution from the angle of practice.
Keywords: Adjudication Committee;the angle of practice;speck of the institution.

审判委员会(以下简称“审委会”)是人民法院内部设立的,对审判工作实行集体领导和监督的一种组织形式。《人民法院组织法》第11条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审委会作为我国司法制度的重要组成部分,在保证各级人民法院的审判质量,发挥审判人员的集体智慧,实行审判民主,加强执法监督,曾起过积极作用。但近些年来,随着市场经济体制与民主法制建设的推进,在现代司法实践中,传统审委会制度与公正司法的要求愈来愈不相适应,受到了法学理论界和司法实践界的广泛质疑。我们以为,应当在国情基础上对一项制度的合理性和正当性加以分析,而不能简单地否定或者肯定。基于此,我们拟从实践层面对审委会制度进行反思。
一、从实践层面反思的必要性
首先,形成良好的“治疗方案”的前提是发现“病因”。审委会是我国司法制度的重要组成部分,也是中国司法制度的一大特色。原因在于无论是大陆法系还是英美法系,其审判组织内部都并不设置审委会,这是学界所认同的,也经常是学界对我国审委会制度提出质疑的理由之一。但我们不能就此以“与世界接轨”为理由而全盘否定现存的审委会制度,同时审委会的存在,至少对于基层法院而言,对于保障更为良好的司法是必要的,或者说是利大于弊的(1) 。基于历史和现实的原因,我们不主张立刻废除审委会制度,而主张保留审委会制度,同时转变其部分职能。这实际上就是要对该制度“动一次大手术”,而这前提就是要能够将制度这一“手术对象”身上存在的“病变”处找到,否则就显得有些盲目。因为外科医生不可能在没有发现病因的情况下,就对病人的身体任意的手术,他必须要在依据一定的医学逻辑和知识,结合故有的医疗经验得以发现病因的前提条件下,才可以提出理性的“治疗方案”,做到有目的地手术,从而达到救治病人的目的。我们都知道审委会制度“生病”,而它的存在比废除是“利大于弊”,那么这时候要救治它,发现其存在的问题就成为了首要任务。
其次,发现问题的过程事实上就是反思制度存在的瑕疵的过程。尽管我们对废除审委会制度持反对态度,但一项制度如果期望能够长远、正常地运作下去,就必须能够为人们所真正广泛地接受和认可,避免“说三道四”。回避存在的问题不是支持一项制度的明智之举,而应当在发现问题的基础上,与时俱进,开拓创新,完善制度,从而赋予其生命力和说服力。既然反思、发现制度存在的问题如此必要,下面我们就从实践的层面将审委会制度存在的瑕疵揭露出来。
二、审判委员会的制度瑕疵
就像前面所举“外科手术”的例子,医生在手术前总是依据一定的医学逻辑、医学知识和医疗经验来发现病因,从而救治病人。反思审委会制度存在的问题也一样,应当依据一定的逻辑和运用分析研究方法来分析。这里的分析研究方法是指把审委会制度整体分解为若干部分进行研究,或者把审委会制度的个别特征和方面分解出来进行审查的方法,它是与系统研究审委会制度的系统方法是完全对立的。根据分析结论的精确程度不同,分析方法可以分为定性和定量分析两种。对于审委会制度的定性分析是该制度好与坏;而对它的定量分析则要是研究该制度的利弊分析和解决概率,解决它为什么好或者为什么不好的问题,二者应当相互结合。应当注意的是,我们在审委会制度的研究中,经常做的是定性分析,却忽略了定量研究。另外,我们分析和考察审委会制度是否应当考虑外部因素的影响,我们以为,外部因素对审委会的作用发挥和运作程序应当是有影响的,尤其是在我们这个熟人社会里,外部因素的干扰是个痼疾,一时难以根除,但就一项制度的弊端而言,我们应该更多地从隐藏于其自身的问题着手解决,所谓“堡垒总是从内部攻破”,基于上面的分析,下面我们结合学界研究成果和司法实践,拟按照四个思路进行分析:审委会制度实践效能;审委会的组织构成;审委会的运作程序和工作制度;审委会委员的良知和职业道德。
(一)审委会制度的实践效能
既然审委会制度实施了数十年,那么它必然能够在一定程度上实现该制度设立的任务和目的:保证审判质量,发挥集体智慧,实行审判民主,加强执法监督。但是经过审委会讨论的案件质量、裁判结果是不是就一定不存在问题?答案当然是否定的。这里的原因主要有:一是下面将要谈到的审委会委员多只精通某一部门法,而不可能是“万事通”,这样要求他们就他们并不熟悉的部门法上的疑难案件发表合理的意见,确实勉为其难。二是审委会讨论的案件数量过多,容易出现“讨论走过场”、“责任大家担”,从而降低了讨论质量,使得集体讨论决定的案件质量并非就高于未经讨论而直接裁判的案件。三是审委会委员往往是“不审而判”,审委会讨论的案件上诉、申诉、抗诉的比比皆是。我们曾代理一当事人吴A提出申诉,申诉过程费尽周折,其实案情很简单,这里不妨一说。吴A从事水产养殖,年收入百万元左右,而吴A之兄吴B曾从事竹器生意,但因亏损,欠下外债10万余元。吴B欲找王某借10万元,但吴B不会写字,遂由吴A为其写一借条(包括借条上吴B的姓名也由吴A书写)。因吴B无钱还债,王某就将吴A和吴B告上了法庭。审理过程中,王某申请撤回对吴B的诉讼请求,法庭予以了准许。该案一审、二审很蹊跷地回避了被告提交的证据,而对原告的证据一一进行了认定,案件甚至在审委会讨论通过,决定判决吴A支付王某10万元。但我们细观一审、二审判词通篇是“按照常理和日常经验法则”分析的(注:该案审理之时《关于民事诉讼证据的若干规定》尚未生效)。姑且不谈该案从实体的角度来说有多么的不公,仅从审委会讨论决定的裁判结果来看,实际上无论是对证据的认定还是对法律的适用均让人难以信服。于是乎,吴A就不断上访,申诉信投向了当地各级人民检察院、人民法院、人大,当然这种情况都是“石沉大海”。我们不敢就此个案而断言审委会讨论的案件的上诉、申诉、抗诉的比例就大于独任审判员或合议庭直接裁判的案件,以此案件为例,旨在说明我国审委会讨论决定的案件往往由于运作程序瑕疵、委员良知缺乏等原因而影响了裁判结论和案件质量。
可见,审委会制度的实践效果表现的较为低下,它的功能发挥不全,很多制度在实施中任意性太大。司法实践中,审委会多是被当成处理案件的“工具”来对待的,在很多法院“审委会工具主义”观念极为普遍。现实中的实施效能不力和错误的观念其实都可归结于一整套机制的缺乏,具体制度不健全是审委会效能低下的制度原因。
(二)审委会的组织构成
反思审委会的组织构成,我们认为需从历史和现实的角度进行综合分析。审委会制度产生是我国建国初期的特殊国情所决定的。社会主义初级阶段的政治、经济状况,决定着立法、司法的水平。在立法上,法律还不够健全、不完善;在司法上,司法人员的水平还不够高,当事人的参诉能力不够强;加之新旧体制交替过程中,各种矛盾和利益冲突错综复杂,仅凭独任审判员或合议庭,很难把握一些重大、疑难案件。这时审委会的产生就成为必然了。由于审委会大都是由党组成员、正副院长、业务庭长,原则上讲其法律、政策水平应该较高,综合分析能力更强,将重大疑难案件交由审委会讨论,相对有利于保证案件质量。
然而,如果我们具体调查分析现有制度环境下,审委会组织构成是否存在问题时,我们会很“如愿”地发现很多瑕疵,例如:(1)中国各级法院里,尽管审委会是作为审判业务机构设置的,但实际上审委会委员享受的却是行政职务待遇,和他们在法院任职级别相连结,这样就从事实上降低了审委会这一机构的很多功能的发挥,尤其是其专业技术性的降低。在很多地方,审委会委员主要由院长、各分管副院长、各业务庭庭长、政治处主任、纪检委主任、研究室主任组成。(2)审委会委员“外行”现象广泛存在。审委会委员中很多只精通某一部门法,如民事行政案件的分管副院长,往往只对民事行政疑难、复杂案件具有较强的分析能力;刑庭庭长往往只对刑事案件的定罪量刑较为熟悉,而对其他案件则缺乏敏锐地断案能力。当然不排除有的审委会委员一门法律都不精通。这时,审委会讨论案件时,可能出现“外行委员”受“内行委员”诱导或者左右,当然更多的情况则是“外行委员”不发言,跟着附和。(3)缺乏具体的办事机构。目前, 多数法院的审委会是一个组织较为松散的机构,多没有设立专门的日常办事机构,也没有专门人员负责议案的呈报纪录、整理归档以及决议的监督执行,致使审委会监督乏力,工作随意性大。有的地方法院审委会出席率较低,有的审委会委员“出勤不出力”,还有的地方审委会讨论决定的意见难以得到有效执行。这些情况的出现与审委会缺乏完善的管理机制密切联系。
(三)审委会的运作程序和工作制度
诉讼公正要求通过程序的公正,最终实现结果公正,即由程序及于实体的公正,诉讼公正既是程序自身的公正,也是实体法律及实体权利义务得以正确归结的公正。(2) 应该说,程序公正是个永恒的话题。目前,审委会的运作程序中存在的问题是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷,这种断言主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公正性,表现在它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则,也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯,缺乏理性分析。具体我们将从以下几个方面分析:
1、与审判公开、直接审理原则相悖。我国宪法第125条规定:“人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。”但是,审委会讨论案件是秘密进行的,讨论时除了汇报人和必要的记录人员外,其他人是不准进入会议室的,更不用说旁听、报道,很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外,审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场,一般不展示证据,审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护,仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则的相悖,对准确判断、分析证据,查明案件事实显然是不利的。(3) 因为直接审理的意义就在于,它创造了一种对立双方进行平等论证、抗辩和说服的环境,保证对立双方的攻击、防御活动对裁判结果的制约和影响的机会对等,直接审理还有助于审委会委员直接运用自己的五官对证据的证明力作出判断,促使他们减少预断和偏见。审判公开和直接审理原则均是程序公正的重要内容,现有审委会制度对二原则的直接影响了程序公正的实现,因此应当在完善审委会的具体制度时应考虑充分体现二原则。
2、回避制度对审委会委员形同虚设。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性,审判中立性更为注重诉讼程序结构内部来确保案件的公正审理,也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位,也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。(4) 从这种意义上说,审委会委员在必要的情况下予以回避,排除偏见,从而保证诉讼的公正性。司法实践中,依据三大诉讼法和《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》一些应当回避的委员不自行回避,当事人又无法申请回避,因为案件在审委会讨论之前,一般并不先期公布审委会委员名单,对当事人是相对保密的,而对当事人公开的合议庭却并不享有真正的裁判权。实践中,审委会委员不回避的现象降低了当事人对司法程序和审委会委员的信赖度,使得回避制度对审委会委员形同虚设,亟待具体落实。
3、割裂了审理权和裁判权,出现“审而不判”和“判而不审”。审委会讨论决定案件,审理者是合议庭或独任审判员(有些地方将独任审理的案件也提交审委会讨论,(5) 此举值得怀疑,具体理由我们在下文中将要论及),判决者则是审委会,造成审、判分离,合议庭“审而不判”,审委会则是“判而不审”、“不审而判”。有人将此种状况比喻为“看病的医生无权开处方,开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神,而且会从实质上影响到审判的质量。
4、抵御外部压力的作用有限。在我国司法实践中的确存在着“案件一进门,各方都托人”的情况,法官承受的外部压力的确很大,这种压力事实上在不断地给法官施压,当这种压力达到极限后,就会使其“崩溃”,从而置公平、正义于不顾,徇私枉法。所以从实践意义上来说,为法官设置一个“抗压”的机构能够帮助其抵御外部压力和诱惑,但这种作用还是十分有限的。贺卫方先生认为,审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障,相反,它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说:“这个案件是要上审判委员会的,我作不了主。”为什么不能换个思路,建立这样一种制度,让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说:“我实在是心有余而力不足,具体案件如何处理我作不了主,我没有权力干涉法官办案。”(6)
5、不利于错案责任追究制的落实。审委会制度由于存在较多问题,很难确保案件的质量,一旦出现此类案件被认定为错案的情形,则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件,合议庭并未实际裁判,若由合议庭成员承担责任,似显不太公平。从理论上说来说应由审委会集体承担责任,因为审委会讨论案件实行民主集中制,集体负责。 但在司法实践中,所谓集体负责实际上是往往无人负责。如果出现错案,无法追究个人责任,至多在自我批评会上,说一声“我也是有责任的”就可完事。这就使得个别执法者有徇私枉法的可乘之机。
6、审委会职能未能得到有效发挥,法律规定的任务有待进一步落实。目前, 我国各地审委会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上,而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。尤其是在司法实践中,很多地方法院都是将审委会作为“工具”对待的,较为现实地重视个案讨论,而不宏观、长远地发挥审委会的职能。
(四)审委会委员的良知和职业道德
良心是一种道德上有义务履行的行为必须坚定地履行的执著信念。缺乏法官良知的法律就不会去积极地追求公平和公正,就会陷入一种冷漠的状态;有良知的法官则会通过能动地执法,实现社会效益的最大化。法官运用智慧和良知审理案件就是要在准确把握立法宗旨的基础上,根据具体案件的具体情况,运用自由裁量权和内心确信,将“诚实信用”、“公序良俗”等法律精神恰如其分地体现在案件裁判之中。(7) 审委会委员在讨论决定某个案件的过程,也就是道德选择的过程。审委会制度设立之初衷是希望审委会委员运用自己的全部经验、专业知识和思维能力,在良心的支配下,通过反复权衡和比较,从而作出确定性选择。
另外,2001年10月18日《法官职业道德基本准则》颁布,并于当天开始起执行,最高人民法院副院长曹建明在当天的发布会上说,法官是否具有优良的品质、高尚的道德情操,对于确保公正司法意义重大。2002年7月,最高人民法院发布《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,提出“法官职业化”,即法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位,良好的职业道德被列为从事法官职业的基本条件之一。这些准则或意见的出台对于我国法官职业化建设起到了推动作用,当然审委会委员中绝大多数都是法官应属其调整对象,我们不能想当然的认为,只有法官需要进行职业道德建设,而审委会委员可以例外。我们以为,基于审委会是各级法院内部的最高审判组织,对其成员不应降低任何要求,对审委会委员的道德建设应该高标准、高要求。
但实践中,还是存有很多审委会委员违背良知和职业道德的现象。曾有某中级法院的一名法官对我们描述了该院审委会开会的场景通常是:承办案件的法官将开会前一天已发送给各审委会委员手中的汇报材料宣读一下,然后由各位审委会委员讨论。这里的“奥妙”之处在于,只要有一位审委会委员发言并谈了自己的裁判意见后,其他审委会委员一般情况下都是附和的,反对之声较少,因为一切都是“心照不宣”的。据说,反对者有之,甚至为案件的裁判意见发生激烈的争执,但似乎都有不可告人之目的。我们还曾实地了解了某地基层法院审委会召开的状况:案件经分管副院长同意后,可以提交审委会讨论讨论前,承办人员多已将裁判文书制作好存于电脑之中,这时只需将格式调整一下,将“本院认为”改为合议庭合议意见或独任审判员的意见,将裁判结论部分删除。而且这些简单机械的操作多由随案书记员完成的。这样符合格式的汇报材料就制作完成了,随后于审委会开会前一天送交各审委会委员,开会之时这些委员所听到的承办人员案件汇报的内容也是这些内容。在会上,承办人员一般阐述一下合议庭合议形成的意见或者自己作为独任审判员审理时的个人意见。至于审委会讨论的细节,因属秘密,我们这样的局外之人自然就无从知晓。但如果基于某种“关系”还是可能知晓一些情况的,前面某中院法官的描述就是明证。这明显违背了《法官职业道德基本准则》规定的“忠于职守、秉公办案、不徇私情、惩恶扬善、弘扬正义……要自觉抵制不正当利益”的道德要求。实证研究表明,前述情况虽不具有普遍性,但也在一定程度上反映了审委会运作的“实况”,至少表明司法实践中审委会委员的良知和职业道德建设需要进一步加强,审委会制度亟待进一步规范。
结语
审委会制度是结合我国国情产生的、有中国特色的审判制度。我国现有法律对审委会制度所进行的规定是较为宏观的,且具有前瞻性,但基于历史、现实的原因和审判方式改革的需要,现有制度存在的问题日益突出,亟需改进,正是基于此,我们提出了以上制约审委会功能难以发挥的诸多因素,以期为审委会制度的完善提供些许粗浅思路。

*本文原载于《前沿》2004年第8期,此处有增删。


作者简介:
何艳芳,女,河北保定人,西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生。研究方向:刑事诉讼法学。
余茂玉,男,安徽芜湖人,西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生。研究方向:民事诉讼法学、证据学。
注释: