云南省人民政府办公厅


云南省人民政府办公厅关于印发云南省救灾资金管理办法的通知
　
云政办发[2007]196号

各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：
《云南省救灾资金管理办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


云南省人民政府办公厅
二00七年八月二十一日

云南省救灾资金管理办法

第一条 为了加强救灾资金的管理，确保救灾资金及时拨付和资金安全，充分发挥救灾资金的使用效益，保障救灾救济和灾区恢复重建工作的顺利进行，根据国家救灾资金管理的有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称救灾资金，是指由各级财政安排的自然灾害生活补助、自然灾害灾后重建补助、其他自然灾害生活救助支出、纳入灾区恢复重建资金计划的其他救灾资金和各类组织、个人捐赠的救灾资金及救灾资金专户利息收入等资金。
第三条 救灾资金管理坚持以下原则：
（一）分级负担。本省县级以上人民政府应当将救灾资金列入财政预算，以州（市）、县（市、区）为主筹集救灾资金，遭受严重自然灾害时，根据灾情及损失情况，省级给予适当补助，遭受特大自然灾害时，争取国家资金支持。
（二）统筹规划、突出重点。根据因灾损失情况和自救能力等因素合理安排救灾资金，优先安排重灾区，并对受灾的边疆民族地区和贫困地区给予适当照顾。
（三）专款专用，专人、专账管理。救灾资金不得用于平衡财政预算和发放工资，不得平均分配或者截留、挪用，不得实行有偿使用，不得提取周转金和列支工作经费，不得向无灾地区和与灾害无关的项目拨款。
（四）公开、公平、公正。救灾资金的发放应当向社会公开，接受社会监督。
第四条 各级人民政府应当加强对救灾资金管理工作的领导，及时决定或者批复救灾资金安排方案，督促有关部门及时安排下达资金，严格管理使用。
第五条 省抗灾救灾综合协调办公室（设在省民政厅）综合协调全省除地震恢复重建工作之外的救灾工作，会同省级有关部门统筹安排相应的救灾资金；省抗震防震（恢复重建）办公室（设在省建设厅）综合协调全省地震恢复重建工作，会向省级有关部门统筹安排地震恢复重建资金。州（市）、县（市、区）民政和建设部门会同有关部门统筹安排当地的救灾资金。
各级财政、审计、监察、法制等部门应当按照各自职责对救灾资金的使用管理进行监督。
第六条 救灾资金的来源：
（一）本省各级财政预算安排的资金。
（二）中央财政及各部门的补助资金。
（三）列入灾后恢复重建资金计划的其他资金。
（四）各级民政部门和财政部门接收的捐赠资金。
（五）救灾资金专户的利息收入。
（六）其他救灾资金。
第七条 救灾资金主要用于以下方面：
（一）解决灾民的吃、穿、住和抢救、转移、安置、治病等方面的支出。
（二）因灾倒损民房的修复或重建。
（三）按恢复重建计划方案，需要修复或重建的其他项目。
（四）救灾物资的储备。
（五）符合救灾资金使用规定的其他项目。
第八条 救灾资金按照以下具体规定分别安排使用：
（一）新灾救济资金用于解决灾民的吃、穿、住和抢救、转移、安置、治病等生活困难，以及因灾损坏房屋的修缮补助。
（二）应急抢险阶段安排的应急资金，根据资金渠道按照指定的用途安排使用，结余部分并人灾后恢复重建资金统一使用。
（三）灾后恢复重建资金，用于因灾受损的恢复重建项目，实行项目管理，严格按照基本建设程序办理。
（四）春荒、冬令灾民生活救济资金，用于灾民的口粮救济，解决因灾带来的生活困难问题。
（五）救灾储备物资采购资金根据为抵御自然灾害的需要安排，用于储备救灾物资。
（六）救灾捐赠资金，捐赠者有明确意愿的，严格按照捐赠者的意愿安排使用；没有明确意愿的，结合政府安排的救灾资金，统筹安排使用。
救灾资金专户利息收入并人救灾资金统筹安排使用，不得挪作他用。
第九条 符合本办法第六条和第七条规定的用途和具体使用范围的救灾资金，各地各部门应当严格按照下达资金文件规定的用途安排使用。
第十条 救灾捐赠资金的管理和使用应当符合以下规定：
（一）救灾捐赠资金由各级民政部门和红十字会按照规定统一接收，其他部门不得直接接收捐赠，但政府间的捐赠可以根据捐赠者的意愿由财政部门直接接收，纳人救灾捐赠资金统计并按救灾资金的用途安排使用。
（二）各级民政部门接收的救灾捐赠资金，在收到捐赠资金之日起30个工作日内缴人同级财政，实行“收支两条线”管理。政府间的捐赠资金缴人财政国库，纳入预算管理，其他单位和个人的捐款资金，缴人同级财政专户管理（已开设救灾资金专户的，缴人该专户，未开设救灾资金专户的，可通过同级财政预算外资金专户设专账归集），使用时专项调人预算。由民政部门提出初步安排意见，商同级财政部门同意后，报同级人民政府批准，统筹安排，合理使用。
（三）红十字会接收的救灾捐赠资金，由红十字会按照《中华人民共和国红十字会法》及其他有关规定安排使用。各级红十字会对上级红十字会安排的救灾捐赠资金应当向上级红十字会报送使用情况和决算报表。各级红十字会接收救灾捐赠资金的情况应当报同级民政部门备案。
第十一条 救灾资金按照以下程序拨付：
（一）自然灾害生活补助资金，由同级民政、财政部门提出资金安排方案，报同级人民政府审批同意后，由同级财政、民政部门联合下达。
（二）中央和省级财政用于地震恢复重建的补助资金，由省建设厅提出初步安排意见商省财政厅、省民政厅同意后报省人民政府批准，由省财政厅、省建设厅、省民政厅联合下达。
（三）中央和省级财政用于地震灾害以外的恢复重建补助资金，由省民政厅提出初步安排意见商省财政厅同意后报省人民政府批准，由省财政厅、省民政厅联合下达。
（四）纳人恢复重建计划的其他救灾资金，按资金渠道和相关规定程序分别下达，必须按恢复重建计划确定的项目安排使用。
（五）根据政府的决定，财政部门可以单独下达救灾资金，同时抄送相关部门。
第十二条 救灾资金拨付和发放的时间要求：
（一）救灾应急资金，省级和州（市）级应当分别在资金安排方案确定和收文后2日内下达，县级应当在收文后尽快安排到使用单位或者灾民。
（二）救灾应急以外的自然灾害生活补助资金，春荒、冬令灾民的救济资金，省级应当在资金安排方案确定后7日内下达，州（市）应在收文后10日内下达，县级应在15日内落实到灾民手中。
（三）灾后恢复重建补助资金应当按照资金筹措计划和项目实施计划，根据项目的实施进度情况，分期安排拨付。
（四）有特别规定和上级资金下达文件有时间要求的救灾资金，按规定时间要求拨付和发放。
第十三条 各级人民政府负责制定本级的灾后恢复重建资金补助计划。
省级安排的恢复重建补助资金，州（市）、县（市、区）应当在省级确定的补助数额内包干使用，超支不补。
恢复重建方案应当符合灾区经济社会发展水平，严禁盲目攀比和超前建设。
第十四条 各部门下达救灾资金的文件应当根据资金来源渠道分别抄报上级财政、民政、建设及其他对口部门，并抄送同级审计部门，省级各部门下达中央补助资金的文件还应当抄送财政部驻云南财政监察专员办事处。
第十五条 各级民政和建设部门要对救灾资金实行专人、专账、专户管理，不得与其他账户资金混淆使用、核算和管理；有条件的地方，应当按照国库集中支付程序支付。
第十六条 各级财政、民政、建设及相关部门应当在每年第一季度分别将上年度安排的救灾资金使用情况逐级上报上级财政、民政、建设和相关对口部门。
第十七条 灾后恢复重建资金的使用管理实行条块结合，以块为主，县级人民政府对灾后恢复重建资金管理负总责，县级建设和民政部门负责具体使用管理。
恢复重建涉及的各对口上级主管部门负责指导和监督本系统恢复重建资金的管理。
第十八条 各级人民政府应当根据救灾资金管理使用的职责，分别与相关职能部门和下一级人民政府签订救灾资金管理责任状，层层落实责任，并建立责任追究制度，确保救灾资金管理规定落到实处。
第十九条 各级民政、建设和财政部门应当加强救灾资金管理使用的监督管理，对违法、违规分配使用资金的行为及时采取措施予以纠正，并向上一级民政、建设、财政部门和同级人民政府报告。其他有关部门要加强对本系统救灾资金使用管理情况的监督检查，发现问题及时整改。
第二十条 各级监察、审计部门要对救灾资金安排使用情况进行监督，对资金计划、分配、管理、拨付和决算的全过程进行监察和审计，定期向本级人民政府和上级监察、审计部门报告监察、审计结果。省监察厅、省审计厅应当将救灾资金监察、审计情况汇总后报告省人民政府。
第二十一条 各地各部门对救灾资金的使用管理应当接受社会监督，对救灾资金的发放坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放。
民政部门对捐赠资金的接收和使用情况应当向社会公告，并向捐赠者反馈。
第二十二条 任何单位和个人不得截留、挪用或者擅自改变救灾资金用途。截留、挪用或者擅自改变救灾资金用途的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 灾区灾民救济、倒损民房修复及恢复重建等的补助标准，由省民政厅会同有关部门制定，报省人民政府批准后执行。
第二十四条 本办法实施中的具体问题由省财政厅负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。




内 容 摘 要

[摘要]：《信访条例》向广大群众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，但是近年来，信访权利出现了被滥用的趋势，少数信访人违反规定进行非正常上访，严重干扰了正常的工作、生活秩和社会秩序，影响了社会的和谐稳定，如何有效地预防和减少非正常信访已成为各级党委、政府急需解决的问题。只有立足于科学发展的大局，把握处置信访工作的总体要求，建立起解决非正常信访的长效机制，进一步通畅信访渠道和规范信访秩序，就能将信访工作逐步纳入规范有序的运行轨道。
[关键词]：非正常信访 原因分析 解决对策

《信访条例》自2005年5月1日起施行，至今已逾五年，信访制度是新中国法律制度合法化中的一个重要环节，有着深厚的社会基础和意识形态基础，它向广大群众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，是党和政府及时了解社情民意、化解社会矛盾、改进工作作风、密切联系群众的桥梁和纽带。但是近年来，信访权利出现了被滥用的趋势，少数信访人违反规定进行非正常上访，严重干扰了正常的工作、生活秩和社会秩序，影响了社会的和谐稳定，部分人甚至以此通过非法手段谋取不合理利益，因此，如何有效地预防和减少非正常信访已成为各级党委、政府急需解决的问题。
一、非正常信访的主要表现形式
根据工作实践，笔者认为非正常信访主要是指违反《信访条例》、《治安管理处罚法》和《集会、游行示威法》等有关规定，不按规定程序、采用非法手段上访或者为满足个人无理要求缠访闹访的行为，表现为：
（一）信访人到非信访接待场所上访，提出信访事项的；特别是到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使(领)馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。
（二）信访人在各级国家机关、企事业单位、社会团体办公及会议场所周围、领导同志住地、外国驻华使馆区、公共场所，非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、抬棺材、穿状衣或孝衣，围堵、冲击机关或单位，堵塞、阻碍交通，拦截公务车辆、影响车辆正常行驶，扰乱公共秩序的;
（三）信访人携带危险物品、管制器具，或在信访接待场所和其它公共场所实施自伤、自残、自杀行为的；
（四）信访人侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（五）信访人在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（六）信访人煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（七）信访人赴京、赴省在非信访接待场所，以明示或暗示的方法有意表露信访人身份，虽无过激行为，但被公安部门清查处理的；
（八）信访人扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其它行为。
为了更好把握非正常信访现象的状况、特征及发展趋势，笔者对柳城县2007—2009年的信访案件进行了梳理和分析，试图探寻解决问题的有效途径。
（一）柳城县2007－2009年信访案件基本情况
据不完全统计，2007年柳城县信访部门接待受理信访213人次，其中非正常上访51人次，占信访总量的23.94%，2008年柳城县信访部门接待受理信访196人次，其中非正常上访47人次，占信访总量的23.98%，2009年柳城县信访部门接待受理信访149人次，其中非正常上访37人次，占信访总量的24.83%，可以看出，信访总量逐步减少，非正常信访的绝对数也呈递减的趋势，但是非正常信访在信访总量中所占的比例呈现与之相反的上升趋势。
（二）非正常信访现象的特点
通过归纳，非正常信访现象通常具有如下特点：
第一，上访时间长、次数多。上访时间长、次数多是非正常信访中最突出、最典型的表现，通常将其称之为老上访户。他们对同一问题重复、多次地上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年；有的抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的在有关部门周围安营扎寨或露宿街头。大家所熟知的北京马家楼一带就长年聚集了从全国各地至此的上访户，他们中的不少人四处上访并不断纠缠，甚至串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，俨然成为“职业上访人”。[注①：刘警钟，高满秀，《浅探非正常涉诉信访新特点和原因及对策》，《警坛纵横》，2009年第5期：23]
第二，信访过程中言行过激，社会影响大。集体串联上访、联名上访、重复上访、越级上访的人数明显增多，不少信访人员情绪激动、行为偏激、动辄找领导“直接对话”，甚至以静坐、绝食、自杀等方式向党委政府施压，严重干扰正常的机关办公秩序，如果处置不当，又极易引发群体性事件，给社会造成一定的影响。例如柳江县百朋镇的10几户农民，2009年因征地补偿问题到县信访部门反映情况未果后，居然在今年中秋节包车到北京越级上访，造成恶劣影响。
第三，非正常信访活动组织化趋势明显，集体上访频繁。不少上访人员认为个人力量太薄弱，不易引起有关部门的重视，往往纠集人员共同上访，动辄数十人甚至上百人集体上访，且群体信访一般都有组织、有计划、有目的。此类上访由于组织严密，对社会稳定影响较大，处置难度也较大。如柳城县部分对越自卫反击战二次入伍复退人员近两年来频频串联，变个访为群访，2008年8月和2009年5月两次集体到北京越级上访，虽然及时劝返却极大破坏了该县的信访秩序和政府形象。
第四，非正常信访时间较为集中。上访者往往选择一些特殊时期和敏感时期上访，以期引起领导重视。如有的选择在 “十一”法定长假期间或党代会、人代会等重大会议召开期间，或是中央、省级领导下基层视察、调研期间上访；有的选择在国家和局部区域的重要活动期间集中上访等。[注②：李建平，《对非正常上访现象的分析与思考》，《人民公安》，2009年总796期：13]特殊群体上访的时间更为集中，例如不少地方的对越自卫反击战复退人员、原代课人员，每逢“八一”建军节、教师节等必然会组织上访。
第五，非正常信访人多来自农村基层群众。他们文化素质较低，并且绝大多数年龄大、收入低、生活状况较差，虽然知道可以通过法律途径保护自己的权益，但对于如何正确运用法律武器实现其目的模棱两可，兼之某些别有用心的人煽动怂恿，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
第六，非正常信访问题呈现复杂化。从我区范围内的情况看，有些反映的问题比较复杂，涉及法律政策、地方规章制度等，有的确实在处理中有一些具体问题，特别是一些历史遗留问题，由于时间长、涉及部门多、案由复杂，许多环节无法查证落实，难以下结论，从而导致接待难、答复难、调查难、处理落实难。
二、非正常信访现象的原因
产生非正常信访现象的原因很多，既有主观原因，也有客观因素，既有历史沉淀，也有现实问题，笔者认为主要体现在以下五个方面：
第一，群众维权意识增强，而法制观念相对滞后。随着我国民主政治建设的不断推进，群众的民主意识、维权意识不断增强，但由于法制观念相对滞后，同时，片面理解政策法律，过分强调自身利益形成了“信上不信下”、“信访不信法”、“信多不信少”错误心态。宁愿找大官、不愿找小官，相信中央、不信地方；宁愿上访不愿上诉，相信法不责众，不信依法办事，把“人多力量大，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”当作真理，再加上现实中确有一部分人以访谋生，因访得利，从而导致非正常上访逐年增多。[注③：张守林，《涉法上访问题成因及对策》，《公安调研论文集》，2008年第11期：32]
第二，体制机制上产生的负面作用。从工作体制上来看，一是限时接返制度存在一定弊端。按要求，对发生的到北京非正常上访要做到“随有随接，随接随返”，对减少正常上访总量效果明显，但成本颇高，作为特殊时期的权宜之计可行，长期这样，基层负担过重，难以承受。而且从实践中看，上访人产生了去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的负面效应，形成越接越多，越接越去的恶性循环。二是考核通报制度存在一些不足。发生非正常上访后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。三是责任划分中存在不合理成份。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，责任主体并不是常住地的党委政府，导致基层抵触情绪大，又没有好的办法。有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，结果是事倍功半，负效应大，工作越来越被动。[注④：张守林，《涉法上访问题成因及对策》，《公安调研论文集》，2008年：34]四是责任倒查和追究执行存在“蜻蜓点水”和“一棒子打死”两个极端。一些地方和部门出于“保护干部”的考虑而疏于追责，有的地方 “花钱买平安”， 宁愿给上访人十几二十万，也不愿处分干部。更重要的是，如果对干部进行责任追究，追究的越多、暴露出单位和单位负责人的问题也就越多，这不仅在年度综合考评机制中不属于“加分”项，还属于“减分”项，就可能因此失去这样那样的称号和诸多好处，故而不敢“动真格”也就未能体现“有权必有责”的权责相称的现代法治理念。据了解，在北京奥运会和残奥会和自治区50周年大庆及建国60周年期间，不少地方都强调 “在政治敏感时期因组织领导不力、监控不到位、信息不灵等造成失控致使对象赴邕进京非正常上访、集体上访造成恶劣影响或发生群体性事件等不良后果的，直接责任人当年度考核评为‘不称职’并按有关规定严肃追究责任，系领导干部的一律撤免职”，本文中提到过的柳江县百朋镇的10几户农民，2009年因征地补偿问题到县信访部门反映情况未果后中秋节包车到北京越级上访，虽然该镇及时将上访人员全部接返，且消耗了近十万元的相关费用，但还是难逃镇长被免职、分管信访的副镇长被撤职、分管信访的副县长被记过的处分。
第三，基层解决问题确有不到位之处。非正常访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上交，同时基层干部在接待、处理群众来信来访过程中，确实存在方法简单、工作拖沓、推诿扯皮的现象，小事拖大，大事拖“炸”，矛盾纠纷和隐患没能及时化解，群众的根本利益没有很好解决，导致群众不满情绪日增，进而采取非正常手段上访。
第四，人民内部矛盾凸现，利益冲突加剧。随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出。特别是在国有企业改革、农业产业结构调整、行政事业单位机构改革和国家有关经济社会管理政策的调整过程中，相关配套政策没有及时出台，已有的配套政策有时难于兑现，影响了部分群众的切身利益，引发了不少上访问题。此外，由于社会贫富差距进一步拉大，部分群众产生“仇富心态”，少数群众心态失衡，仇视政府、仇视执法机关，刻意制造事端上访滋事。
第五，依法处置非正常信访的主体不明确。非正常信访行为违犯了《信访条例》、《治安管理处罚法》和《刑法》等法律法规，但由于非正常信访行为在法律上不够明确以及各种因素，导致公安机关不敢处置，信访部门无力处置。2008年，自治区高级人民法院、自治区人民检察院、自治区公安厅联合下发了《关于依法处置非正常上访行为的意见》的通知，应该说对基层依法治访有了一个具体、可操作性的一个文件，但仅凭这一《意见》仍然很难从根本上控制非正常上访行为的发生。
三、非正常信访的建议和对策
要解决好当前的非正常信访问题，必须要形成统一完整的信访工作构架，对信访问题实行标本兼治，笔者结合在实践中化解非正常信访的探索，提出如下建议与对策：
（一）正确引导合法信访
1、提高思想认识，夯实基层基础。
《信访条例》颁布和实施，标志着我国信访工作纳入了法制化轨道。我们要站在讲政治、创建和谐社会、贯彻科学发展观的高度，把处理群众信访问题摆到突出位置，要认识到信访工作是党委和政府工作的重要组成部分，是衡量队伍素质的一把标尺，是检验执政能力的一面镜子，也是体现社会和谐的标志。因此，各级党委、政府首先是要将信访工作列入重要议事日程，定期研究和部署，主要领导要亲自协调解决重大群众信访问题，分管领导要亲自办理群众来信，接待群众来访，组织查处一些重大信访问题，及时研究解决信访工作中的困难。其次要保障经费到位。要改善信访接待、办公条件，解决经费等实际困难，信访办案经费要纳入业务经费预算，做到机构齐、阵地实、设施全、牌子硬。同时要注意选用政治素质较好，熟悉国家法律、政策，有较高文化水平又善于钻研信访工作业务的同志从事这项工作，建设好一支素质高、能力强的信访工作队伍。还要加强法制宣传教育。如柳城县社冲乡2007年投入6万多元购置五菱微型车、笔记本电脑、投影仪、音响等设备打造“服务直通车”，组成乡党委书记直通卡、信访咨询、民政救助、司法调解等多个小队到各村屯为村民上门服务，通过上法制课、张贴标语横幅、发放普法手册等形式进行普法宣传教育，利用这一载体播放禁毒、反邪教、交通安全等法制宣传片，受到广大群众的一致欢迎。两年来，“服务直通车”到各村屯为群众上门服务近万人次，播放影片70余场，收效显著。该乡在党的十七大、北京奥运会和残奥会、建国60周年大庆、自治区50周年大庆及历届中国—东盟博览会等敏感时期，均无一人赴邕进京上访，先后获得该县平安乡镇、无邪教乡镇、2008年度信访维稳工作先进集体等荣誉称号。2008年，农业总产值为20186万元，比2007年增长8%，比2006年增长30.25%，农民人均收入达到4394元，比2007年增加9.3%，比2006年增加32.07%，命案为零，人民群众的安全感不断上升。该乡的这一创新举措和成果也被广西电视台《广西新闻》及《广西日报》的宣传报道。
2、探索建立保护弱势群体利益的救济制度。
当前全国各地的经济文化发展很不平衡，社会分化现象加剧，应当建立对困难群众特殊的制度保护机制，为他们提供寻求权利救济的合法途径，避免其因为生活困难而采取过激行为。有一部分非正常上访问题，因政策等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上访人的正常生活，从而实现息访，这就需要设立专门的救济资金，国际上部分国家和地区的做法是设立一个救助公共基金，通过政府预算拨款、慈善募捐以及将服刑人员服刑期间的劳动收入统一纳入募集基金，专款专用，实行透明化管理。[注⑤：宋明映，《涉法上访的成因及预防》，《公安调研论文集》，2008年：41]
3、充分发挥基层调解作用。
调解机制具有的优势一是解决方式较为和平，增加了纠纷双方和解的机会，减少对抗性，利于维护社会和谐稳定；二是解决成本较为经济。我国著名学者范愉教授认为：“诉讼外纠纷解决机制为当事人提供了多种低成本的纠纷解决程序，减少了社会对司法的投入，节约了社会资源”。[注⑥：王旭东，《关于当前公安信访制度的调查与思考》，《公安调研电子期刊》2009年第70期：3]事实上，我国已经逐步建立起了具有中国特色的调解机制并发挥了良好的作用，比如人民调解委员会的调解、劳动争议处理制度、商事仲裁、消费者纠纷解决机制、行政调解和裁决、交通事故处理办法、医疗纠纷处理机制、信访制度以及工青妇等群团组织的协调处理制度，只是近年来其职能作用有所弱化。因此，在基层乡镇、街道应建立调解中心，健全基层信访调处网络，筑牢第一道防线，一旦发现矛盾隐患和不和谐问题，及时采取措施，迅速化解处理，力争将消极因素化解在萌芽状态。
（二）控制无理信访
1、建立信访信息通报机制。
转型期间法律关系较为复杂，由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，党委政府在制定政策初期无法预知可能出现的所有问题，因此必须加强政府决策的法律可行性分析，从源头上控制非正常信访。即针对因企业改制、劳动及社会保障、城镇拆迁安置、“三农”等问题引发的非正常信访现象当中个案所蕴含的讯息，妥善运用这种信访资源做好决策，同时把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及的各利益方进行公开辩论、讨论，广泛增加新闻舆论对政策报道，让政府决策更加透明更加理性，从而更让社会各界接受和理解。在此基础上建立信访信息通报机制，即凡涉及全国、全省、全市的共性问题，如对越自卫反击战复退人员问题、原代课人员问题、国有企业改制遗留问题、“三农”问题等，要形成上下一致的口径答复，防止因相互攀比、答复不一出现被动局面。
2、建立信访部门联动机制。
由于非正常信访的牵涉面较广，在各地应成立信访联动指挥部，公安、法院、司法、民政、社保、卫生等有关部门负责人都应参与其中，各司其职，事前预防，形成合力。各部门和单位对于需要协调处理的，也可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可以解决各单位之间“扯皮”现象，更能有效地整合资源，化解非正常信访案件。平时加强交流沟通，从全局层面及时把握信访动态，把非正常信访苗头发现、解决在基层。
3、完善信访案件听证机制
《信访条例》第31条规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查清事实，分清责任。”对影响较大的或老上访户的信访案件，实行听证办理制度，就是安排各方当事人同时到指定场所，必要时邀请人大代表、政协委员或其他人参加旁听，由当事人进行陈述和答辩，组织当事人进行质证，通过这种公开透明的形式讲清事实，核实证据，以决定是否提起再审或是否终结涉诉信访，籍此搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，促进了信访处理决定的民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。同时，听证会的程序严谨、旁听人员较多、新闻媒体给予现场报道，对部分无理上访者产生一定的震慑作用。[注⑦：胡冠武，《紧急治安事件与对策》，中国人民公安大学出版社，2006年4月第3版：161]