惩办与宽大相结合刑事政策的历史考察

秦德良

[内容摘要] 第一、二次国内革命战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的萌芽时期；抗日战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的形成时期；解放战争时期是镇压与宽大政治斗争策略的发展时期，提出了镇压与宽大政策的具体内容；建国初期镇压与宽大政策发展为镇压与宽大相结合的政治斗争策略，1956年正式定型为惩办与宽大相结合的政策，内容更加全面、具体，以后这一政策逐渐适用于各种刑事犯罪，从此成为我国最基本、最重要的刑事政策之一。其内容从早期的政治斗争策略逐渐发展成为应对各种刑事犯罪的刑事政策。但如何消除惩办与宽大相结合刑事政策的政治斗争策略色彩，还是需要大力研究与实践的问题。

[关键词] 镇压与宽大 镇压与宽大相结合 惩办与宽大相结合的刑事政策


惩办与宽大相结合的刑事政策是我国最基本、最重要的刑事政策之一，它的形成经历了从镇压与宽大相结合的政治斗争策略（而镇压与宽大相结合又经历了镇压与宽大两个政策到镇压与宽大相结合一个政策的过程）到惩办与宽大相结合的刑事政策的过程，它最早源于革命战争时期毛泽东提出的镇压与宽大的对敌斗争策略，具有明显的政治斗争策略色彩。1956年镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型为惩办与宽大相结合的政策，内容更加全面、具体，以后这一政策逐渐适用于各种刑事犯罪，从此成为我国最基本、最重要的刑事政策之一。1979年刑法第一条规定，我国刑法“依据惩办与宽大相结合的政策”制定，以基本法律的形式明确了这一基本刑事政策，遗憾的是1997年修订的刑法取消了这一规定。惩办与宽大相结合的刑事政策的根本意义就是，根据犯罪行为的社会危害性和犯罪行为人的人身危险性不同，分别不同情况，实行区别对待，在认定处理上宽严结合，有宽有严，惩办少数，改造多数。笔者试图在参考已有研究成果基础上更全面论述惩办与宽大相结合刑事政策的历史发展及其内涵的演变。

一、镇压与宽大相结合的政治斗争策略

（一）镇压与宽大政策的萌芽时期

1、毛泽东提出对土豪劣绅实行区别对待政策

早在第一次国内革命战争时期，毛泽东就曾指出，为了把土豪劣绅的威风打下去，必须分别不同情况，实行区别对待，采取多种斗争方法．其中包括对罪大恶极的土豪劣绅使用最严厉的镇压手段。在1927年3月发表的《湖南农民运动考察报告》中，他总结了农民打击地主、土豪劣绅的各种方法，如清算、罚款、小质问、大示威等。同时，也指出了对极少数罪大恶极的大土豪劣绅、必须采用最严厉的镇压手段。“这样的大劣绅、大土豪，枪毙一个，全县震动，对于肃清封建余孽，极有效力。这样的大土豪劣绅，各县多的有几十个，少的也有几个，每县至少要把几个罪大恶极的处决了，才是镇压反动派的有效方法。”[1] “以前土豪劣绅的残忍，土豪劣绅造成的农村白色恐怖是这样，现在农民起来枪毙几个土豪劣绅，造成一点小小的镇压反革命派的恐怖现象，有什么理由说不应该?”[2]

2、《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》已经具有了镇压与宽大政策的内容

在第二次国内革命战争时期，毛泽东坚决抵制和批判“左”的和右的机会主义路线在对敌斗争方面的错误政策，并使镇压与宽大政策在法律中得到体现。在对待富农政策方面，毛泽东强调要区分一般的地主富农和反动的地主富农，必须予以镇压的是那些有反革命行动的反动地主富农。在对待反革命的政策方面，1931年12月中华苏维埃共和国中央执行委员会通过的第6号训令，确立了反革命罪犯处理原则；1932年4月的第11号训令规定了审理反革命案件的原则和程序，为各地修订起草肃反条例与法令提供了法律依据。1934年4月8日由毛泽东亲自签署颁行的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》是代表性法规和立法司法经验的结晶，其中明确规定，对于一切图谋推翻或破坏苏维埃政府及工农民主革命的反革命分子，区分不同情况进行处罚。对于那些严重危害人民的重大反革命分子、首要分子和再犯分子要严惩，甚至判处死刑；而对那些被他人胁迫以及自首、坦白和立功的分子，则规定减轻或免除其处罚。在该条中虽然还未明确提出镇压与宽大的政策，但充分体现了区别对待的政策．对于有效地打击反革命、分化瓦解反革命分子起到了积极的作用，因此，一般认为该条例中已经体现了镇压与宽大的内容。

与当时中央苏区的对敌对阶级分子政策主张相适应，其它革命根据地为严厉打击反革命活动，惩办其他犯罪分子，保卫工农民主政权，相继发布了许多法律性文件，都对镇压与宽大政策作了具体规定，如《鄂豫皖区六安县第六区肃反条例》 (一九三O年四月)，《湘赣省苏区惩治反革命犯暂行条例》(一九三二年四月八日公布)，《湘赣省苏政府自首自新条例》(一九三二年四月十五日)，《川陕省没收条例》(一九三四年一月六日)，《川陕省苏维埃政府肃反执行条例》，《川陕省苏维埃政府关于反革命自首的条例》，《赣东北特区苏维埃暂行刑律》等。

（二）镇压与宽大政策形成时期：明确提出镇压与宽大政策

在抗日战争时期，面对国内形势的变化，为最广泛地联合各阶层人民团结抗日，对付反共顽固派和日伪汉奸的进攻，1940年12月25日毛泽东在其为中共中央写的对党内的指示《论政策》一文中，鲜明地提出反对“右倾”和“左倾”错误，主张抗日民族统一战线的政策，既不是一切联合否认斗争，又不是一切斗争否认联合，而是综合联合和斗争两方面的政策。在这一总的精神指导下，毛泽东指出：“关于锄奸政策。应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子，非此不足以保卫抗日的革命势力。但是决不可多杀人，决不可牵涉到任何无辜的分子。对于反动派中的动摇分子和胁从分子，应有宽大的处理。对任何犯人，应坚决废止肉刑，重证据而不轻信口供。对敌军、伪军、反共军的俘虏，除为群众所痛恶、非杀不可而又经过上级批准的人以外，应一律采取释放的政策。其中被迫参加、多少带有革命性的分子，应大批地争取为我军服务，其他则一律释放；如其再来，则再捉再放；不加侮辱，不搜财物···一律以诚恳和气的态度对待之。不论他们如何反动，均取这种政策。这对于孤立反动营垒，是非常有效的。对于叛徒，除罪大恶极者外，在其不继续反共的条件下，予以自新之路；如能回头革命，还可予以接待，但不准重新入党。不要将国民党一般情报人员和日探汉奸混为一谈，应将二者分清性质，分别处理。要消灭任何机关团体都能捉人的混乱现象；规定除军队在战斗的时间以外，只有政府司法机关和治安机关才有逮捕犯人的权力，以建立抗日的革命秩序。”[3]

1942年11月6日，中共中央根据各抗日根据地执行宽大政策中出现的某些偏差，作出了《中共中央关于宽大政策的解释》，明确提出镇压与宽大政策，同时提出了镇压与宽大政策的界限：“各抗日根据地发布的施政纲领或其他文件曾宣布：对敌人、汉奸及其他破坏分子等，在被俘被捕后，除绝对不愿改悔者外，一律施行宽大政策，予以自新之路。这里是提出了镇压与宽大两个政策，并非片面的只有一个宽大政策。对于绝对坚决不愿改悔者，是除外于宽大政策的，这就是镇压政策。这样，同时提出的两个政策是完全正确的，必须坚决实行的。但各地有些同志只作片面的了解，这是错误的，必须纠正。对于一切破坏民族利益的份子，必须采取坚决镇压的政策。凡属破坏抗日政府、抗日军队、抗日人民、抗日政党的利益者，都是破坏民族利益的份子。对于此类破坏份子，如不采取坚决镇压政策，即无异帮助敌人。对于此类份子，采取放任态度，并谬施于宽大政策，是完全不正确的，是脱离群众的。凡在此类份子的行为上，已经证明是坚决破坏民族利益者，即应依法严惩，绝对不应放任。只有那些真正表示改悔者．才应采取宽大政策，而对于一切曾有破坏行为，但是真正表示改悔确有证据者，我们则必须采取宽大政策。在实施时，又必须区别首要份子与胁从份子，在首要份子中真正表示改悔者，也是可能的，也是有过的。但在胁从份子中真正表示改悔的可能性最大，过去经验证明也最多。根据此种情形，我们在惩治破坏份子时，主要的应是惩治那些首要份子，其次才是惩治那些胁从份子。同时，我们的宽大政策，主要的是施于胁从份子，其次才是施于首要份子。总之，以表示真正改悔与否为决定政策的标准。各地党政军领导机关应根据本件作明确正当的解释，并根据此种解释去实事求是地、有分别地实行镇压政策与宽大政策，而镇压与宽大应同时注意，不可偏倚的。”[4] 在此，镇压与宽大还是两个政策，分别对不同的人实行：镇压政策主要适用于那些首要分子，宽大政策主要适用于那些服从分子。

延安“整风”期间，毛泽东提出了著名的“九条方针” ，其中明确提出，争取失足者，就是对于一切大小特务、叛徒或被日本、国民党一时利用的普通分子(占多数)原则上一律采取宽大政策。其中罪大恶极，反复无常，绝对坚决，不愿悔改者，自应处以极刑，但这种人是极少数。

抗日战争时期，各根据地纷纷制定相应的法规打击不同性质的犯罪。如《晋察冀边区汉奸自首单行条例》(一九三八年十一月十七日公布)，陕甘宁边区政府1939年制定了《抗战时期惩治汉奸条例(草案)》，《抗战时期惩治盗匪条例(草案)》，《惩治贪污条例(草案)》，《山东省惩治贪污暂行条例》(一九四O年十二月三日公布施行)，《晋察冀边区处理伪军伪组织人员办法》(一九四三年四月十二日公布)，《苏中区伪政权伪组织人员悔过自新暂行办法》(一九四五年七月公布)等等，均根据当时犯罪的具体情况和政策精神制定的，其中更为具体地体现了镇压与宽大政策精神，这是镇压与宽大政策形成时期。

（三）镇压与宽大政策的发展时期

在镇压与宽大政策的萌芽、形成时期，镇压与宽大政策基本上是两个政策，针对的对象不同，内容也很模糊。镇压与宽大两个政策的产生完全出于阶级斗争实践的需要，具有强烈的政治话语色彩。镇压与宽大政策的对立统一的辨证关系还没有被明确认识到，阶级斗争实践中也没有处理好。在镇压与宽大政策的发展时期，镇压与宽大政策对立统一的辨证关系已经被比较科学地揭示了出来，并且逐渐发展为惩办与宽大相结合的刑事政策，内容更加具体，但依然在较大程度上保留了强烈的政治斗争策略的话语色彩。

1、提出镇压与宽大政策的具体内容

解放战争时期，斗争的对象主要是国民党反动势力。在这一时期，镇压与宽大政策由于其内容已经具体化，因此这一政治斗争策略得到了进一步的发展。

当中国人民解放军粉碎蒋介石的进攻，已大举反攻的时候，毛泽东又反复指出，在向反动派的斗争中．必须坚决贯彻镇压与宽大政策的思想。他在1947年《中国人民解放军宣言》一文中指出：“本军对于蒋方人员，并不一概排斥．而是采取分别对待的方针。这就是首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖。”“凡是已经做过坏事的人们，赶快停止作恶，悔过自新，脱离蒋介石，准其将功赎罪。”[5] “对于那些积极地并严重地反对人民民主革命和破坏土地改革工作的重要的犯罪分子，即那些罪大恶极的反革命分子和恶霸分子，判处死刑，是完全必要和正当的。不如此，就不能建立民主秩序。但是，对于一切站在国民党方面的普通人员，一般的地主富农分子，或犯罪较轻的分子，则必须禁止乱杀。”[6]“除了可以和应当惩办那些为广大人民群众所痛恨的查有实据的罪大恶极的反革命分子和恶霸分子以外．必须实行对一切人的宽大政策，禁止任何的乱打乱杀。”[7]

1948年1月，毛泽东在其《关于目前党的政策中的几个重要问题》中，再次强调反对党内“左”、“右”倾向，必须依据具体情况决定方针。关于土地改革和群众运动中的具体政策问题，指出必须避免种种冒险政策，主张严格区分地主富农的工商业和官僚资本、真正恶霸反革命分子的工商业，区分大、中、小地主、恶霸与非恶霸，在处理上应有所不同。同时指出：“极少数真正罪大恶极分子经人民法庭认真审讯判决、并经一定政府机关(县级或分区一级所组织的委员会)批准枪决予以公布，这是完全必要的革命程序。这是一方面。另一方面，必须坚持少杀，严禁乱杀。主张多杀乱杀的意见是完全错误的，它只会使我党丧失同情，脱离群众，陷于孤立。…… 要把一切不是坚决破坏战争、坚决破坏土地改革，而在全国数以千万计(在全国约三亿六干万乡村人口中占有约三干六百万之多)的地主富农，看作是国家的劳动力，而加以保存和改造。”[8]

一九四九年四月二十五日中国人民解放军布告：除怙恶不悛的战争罪犯和罪大恶极的反革命分子外，凡属国民党中央、省、市、县各级政府的大小官员，“国大”代表，立法、监察委员，参议员，警察人员，区镇乡保甲人员，凡不持枪抵抗、不阴谋破坏者，人民解放军和人民政府一律不加俘虏，不加逮捕，不加侮辱。责成上述人员各安职守，服从人解放军和人民政府的命令，负责保护各机关资财、档案等，听候接收处理。这些人员中，凡有一技之长而无严重的反动行为或严重的劣迹者，人民政府准予分别录用。如有乘机破坏，偷盗，舞弊、携带公款、公物、档案潜逃，或拒不交代者，则须予以惩办。[9]
福建省中共厦门市委办公厅 厦门


厦门市领导机关内宾接待工作暂行规定
中共厦门市委办公厅 厦门市人民


一、总则
第一条 为使厦门市党政机关接待工作程序化、规范化，发挥接待工作为改革开放和特区两个文明建设服务的作用，特制定本规定。
第二条 市接待办是主管接待工作的职能部门。在市委、市政府领导下，具体负责接待对象的食宿行安排，协调我市内宾接待工作；协助市委办、市人大办、市政府办、市政协办、市纪委办做好党和国家领导人，省、地级领导及其随员的接待工作，并对市属各部、委、办、局内宾接待
工作担负联络、组织、协调、检查和监督的职责。
第三条 内宾接待对象主要是指地、市以上领导和机关及其所率的检查、参观、考察团组。
第四条 承担接待的单位应制定接待方案，认真组织、精心安排好座谈、参观、考察和迎送工作，并派员陪同。
第五条 市接待办每日需将到达我市的副地（厅）级以上客人名单综合上报市委、市政府办公厅。
第六条 接待工作要贯彻中央和国务院的精神，力求热情服务、简化礼仪、轻车简从、节俭得体和安全周到。

二、任务分工
第七条 市委办公厅负责接待中共中央政治局候补委员以上领导、中共中央办公厅及直属单位、各省、市、自治区党委（含办公厅）领导及其所率团组。
第八条 市人大办公厅负责接待全国人大常委会领导、常委会委员和各专门委员会领导，各省、市、自治区、地（市）级人大机关领导及其所率团组。
第九条 市政府办公厅负责接待国务院领导、国务院办公厅及直属单位和各省、市、自治区政府（含办公厅）领导同志及其所率团组。
第十条 市政协办公厅负责接待全国政协领导、政协常委和各专门委员会领导及省、市、自治、地（市）级政协机关领导及其所率团组。
第十一条 市纪委办公厅负责接待中纪委、监察部领导及所属机关和省、市、自治区纪委、监察机关领导及各地（市）级纪委、监察机关领导及其所率团组。
第十二条 身兼数职的中央领导，按其所担任的主要职务，由市委办公厅牵头协调有关部门接待。
第十三条 中央军委、各总部领导，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，由市委、市政府办公厅及市接待办协调有关机关、单位对口接待。
第十四条 退居二线的党和国家领导人，按离退休前所担任职务，由对口单位接待。省部级离退休老干部按上述原则对口安排接待。
第十五条 中央、国务院以及省、市、自治区的部、委办、局领导，由本市相关部门对口负责接待。
第十六条 地、市党政领导同志及其所率团组，由市接待办负责接待，相关部门协助。
第十七条 在我市召开的全国、全省性会议由会议主办单位负责接待，市接待办配合。
第十八条 根据临时任务的需要，市领导可指定有关部门和单位负责接待有关方面的客人。

三、迎送、陪同
第十九条 党和国家领导人及省、市、自治区党委、人大、政府、政协、纪委的领导抵离厦，分别由市委、市人大、市政府、市政协、市纪委秘书长、副秘书长或办公厅副主任到车站、机场、码头或交界处迎送，相关市领导在下榻处迎送和陪同视察工作。
第二十条 中央、国务院部、委、办、局领导，省、市、自治区党委、政府部门领导抵离厦，由党委、政府的相关部门领导迎送和陪同。
第二十一条 全国和各省、市、自治区人大、政协各专门委员会领导抵离厦、由人大、政协办公厅协调相关部门领导负责迎送、陪同。
第二十二条 地市党委、政府领导抵离厦，由市接待办负责迎送和陪同，并负责协调相关部门领导陪同。
第二十三条 知名人士、专家学者的接待，根据实际情况由市领导确定相关部门负责迎送和陪同。

四、会见、陪餐
第二十四条 客人需市领导会见应由接待单位分别报市委、市人大、市政府、市政协、市纪委办公厅审批，由办公厅安排相关领导出席。各有关领导应按时间、地点准时到场，接待人员应做好各项准备工作。
第二十五条 一批客人一般只安排领导陪餐一次。涉及几个部门和单位共同接待的，应由主要负责接待的单位牵头组织。
第二十六条 控制陪餐人数。接待单位应将接待对象和陪餐人数报市接待办安排，其他人员可安排工作餐。

五、食宿、交通
第二十七条 接待内宾一般安排在市接待办所属宾馆，按规定标准安排食宿。特殊情况需要安排在其他宾馆、酒店食宿，必须报领导同意后，由市接待办统一安排。
第二十八条 接待对象的住宿、就餐标准由市接待办按规定标准统一下达通知。
第二十九条 党和国家领导人以及各省、市、自治区领导的接待用车，统一由市接待办提供保障。市委、市政府办公厅接待客人用车由市接待办负责提供。市人大、市政协、市纪委办公厅的接待用车按接待任务分工负责提供车辆，有困难商请市接待办统筹解决。其他部门接待的客人，
由各部门自行解决交通工具。除省、部级以上领导可跨市用车外，其他客人的接待用车一般不派出市外。
第三十条 省、部级以上领导因活动需要，可使用“鹭江”号游艇。

六、经费开支
第三十一条 内宾接待对象，其住宿、就餐、用车、就医等经费开支，严格按照市委办发[1996]041号文通知规定的要求执行。
第三十二条 各种会议和实行经费包干的部门、单位，需要请市领导出面会见、陪餐等接待经费，原则上由各主办单位负责。
第三十三条 市直各部门、单位对口接待的客人，需要市接待办协助安排食宿者，费用自理。
第三十四条 各省、地（市）来厦举办经贸洽谈会、恳谈会及新闻发布会等招商活动，或本市和驻厦各部门、单位邀请来厦参加其组织活动的客人（含考察的团组），接待经费由主办单位负责。

七、安全、警卫
第三十五条 党和国家领导人的安全、警卫，按照中央有关规定执行。
第三十六条 中央和国家机关各部部长和相当于部长的领导，各兄弟省、市、自治区党政主要领导或重要任务，经市领导同意，由办公厅下达警卫、警车疏导任务。
本规定从文件下达即日起执行。



1998年7月3日