和谐消费视角下消费纠纷解决机制的重构

莫小春


摘要：和谐消费已成为构建和谐社会体系中不可缺少的重要组成部分。我国目前解决消费纠纷的和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种途径由于制度设计的缺陷，未能在实践中充分发挥其保护消费者权益的重要作用。为了进一步促进和谐消费及发展，提出了重构我国消费纠纷解决机制的建议。

关键词：和谐消费；消费纠纷；纠纷解决机制

Abstract: Harmonious consumption has become a system of building a harmonious society in an important and indispensable component. The current reconciliation to resolve consumer disputes, mediation, appeals, arbitration and litigation as a result of the five ways to design defects in the system can not in practice, give full play to its consumer protection role. In order to further promote the harmonious development of the consumer and the proposed reconstruction of China's consumer dispute resolution mechanism.

Key words: harmonious consumption; consumer disputes; dispute settlement mechanism


　　在市场经济条件下，每个人都是潜在的消费者，所以，世界各国对消费者权益的保护都给予了充分的重视，特别是在消费纠纷解决机制方面尽可能地予以完善。如果一个国家始终缺乏为消费者易于利用的有效的消费纠纷解决机制，在矛盾积累到一定程度之后，势必会加剧消费者与经营者之间的力量对比失衡状况，经营者将会更加肆无忌惮地牟取非法利益，使整个社会的经济体系陷入恶性循环。和谐消费和消费发展已成为构建和谐社会、关注民生的不可缺少的重要组成部分，因此，如何完善我国消费纠纷解决机制，让消费维权变得更容易、更有效，已成为政府和社会各界关注的热点和焦点。在此前提下，笔者探讨我国消费纠纷解决机制的完善，以期对构建和谐消费的环境起着抛砖引玉的作用。

一、我国消费纠纷产生的原因分析

　　消费纠纷指的是消费者与经营者之间发生的与消费者权益有关的争议。消费纠纷虽然属于民事纠纷，但它又与一般民事纠纷和经济纠纷不同：一是消费者与经营者的法律地位形式上平等而实质上不平等，因为消费者在经济能力上的弱势地位，无论在交易过程中还是在纠纷发生的解决过程中，消费者与经营者不可能处于实质上的平等。其次消费者交易的规模一般较小，如果仅以金钱衡量，消费者或公共积累人在消费交易中受到的侵害往往数额不大。通过普通的诉讼程序解决消费纠纷，往往使消费者得不偿失，从而使受侵害的消费者对诉讼制度心有余悸，望而却步。再次，消费纠纷涉及消费者的人身自由和财产双重利益。在消费纠纷中，经营者的违法行为不仅侵害消费者的经济利益，还经常侵害消费者的人身权和安全权。
　　消费纠纷的发生与消费者在市场经济条件下处于弱势地位是密不可分的，具体体现在以下二个方面：

（一）经营者与消费者之间拥有的消费信息和获得的消费信息不对称

　　日新月异的科学技术和不断发展的社会化生产使得商品种类日益繁多，商品构造更为复杂，商品属性各不相同。商品质量与价格是否相当、是否符合消费者的目的和用途、商品是否存在潜在瑕疵等，凡此种种，单凭消费者个人的力量无法一一做出判断。而且由于市场交易的不透明，消费者更加难以对商品进行合理的选择及对价格做出准确的评估。因此，单个消费者根本无法摆脱基本无知或者知之甚少的消费选择困境。于是，经营者利用信息优势侵害消费者利益的可能性也随之不断扩大。

（二）格式合同的大量应用使得消费者权益遭受损害的可能性大大增加

　　“交易迅捷是现代市场经济的特点，为适应简易商品交换程序，加速流通速度的客观要求，格式合同大量出现。”[1]格式合同虽“简化了经营者与消费者订立合同的过程，是市场经济的必然产物。但是，经营者往往利用其优势地位，在格式条款中列入一些不平等的条款，减轻自己的责任，加重消费者的义务。”[2]比如在保险、电信、房地产、交通运输等领域中存在的大量格式合同多以不同的形式限制消费者的权利，而减少或免除经营者的义务。正如王泽鉴先生所言：“一般消费者对此种条款多未注意，不知其存在；或虽知其存在，但因此种契约条款甚冗长，且以细小字体写成，不易阅读；或虽加阅读，因文字艰涩，难以理解其真义；且纵能理解其真义，知悉对己不利条款的存在，亦多无讨价还价的余地，只能在接受拒绝间加以选择。”[3]消费者一般尚且不知道格式合同的存在，更不用说在消费时变更格式合同的规定，广大消费者只能被动的接受格式合同，而接受格式合同的结果就是使自己处于更加不利的地位。由此可见，在现代市场经济条件下，消费者和经营者的关系发生了根本性的变化，消费者逐渐失丧了选择的自主性，在市场交易中处于越来越不利的地位。尽管生产者和经营者在广告宣传上把消费者尊称为“上帝”，但实际上消费者往往成为某些经营者摆布和欺压的“弱者”。

二、我国法律关于消费纠纷解决机制的规定及其缺陷分析

　　我国《消费者权益保护法》（下简称《消法》）第34条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决:（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会调解；（三）向有关行政部门申诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。由此可知，我国《消法》为消费者解决争议提供了相对丰富的途径，其中既有诉讼这种以国家强制力为后盾的正式纠纷解决制度，也不乏以当事人自治自律为基础的替代性纠纷解决制度，为消费者选择适用。可以说，我国消费纠纷解决机制在设计宗旨和理念方面是与国际接轨的，甚至可以说达到了先进水平。然而，由于上述纠纷解决机制在现实运用中存在功能性障碍，未能根据消费纠纷的特点进行具体化程序设计而简单照搬民事诉讼程序的相关规定，造成消费纠纷解决机制难以适应消费纠纷的实际情况的尴尬境地。换名话说，就是解决消费纠纷的方式在实际操作过程中由于缺乏恰当性，而难以为消费者所利用，致使消费纠纷难以得到有效地解决，从而消费者权益也难以得到实质上的保护。具体体现在以下几个方面：

（一）《消法》的重点放在实体法，而忽视了程序法

　　我国在制定《消法》时把重点放在了实体法的创制上，忽视了对消费纠纷解决机制的程序创制。应当说我国《消法》规定的消费者九大权利，内涵丰富涉及面广，达到了国际先进水平。但在消费纠纷解决机制上，却规定的非常简单。《消法》只用了一个条文作了原则性的规定，并且该规定只是简单的重复所有民事纠纷的解决途径，即和解、调解、申诉、仲裁、诉讼，没有体现消费纠纷的特点。消费纠纷解决程序法的缺失，造成实体法的权利无法得到有力的保障，实践中也无法切实落实。正如日本学者谷口安平先生所说，“无论在实体法上如何就保护消费者作出规定，只要欠缺有效地解决消费者纠纷的机构以至诉讼制度，那么这些规定就不具有任何意义”。[4]

（二）非诉讼消费纠纷解决方式的可操作性不强，难以发挥实效

　　依照《消法》规定，消费者在发生纠纷后可以选择四种非诉讼途径，即和解、调解、申诉、仲裁。但由于各种原因，非诉讼消费纽约解决方式在实践中的可操作性不强。一是由于和解和调解协议不具有法律约束力。若经营者调解后反悔或拒绝履行协议中的义务，消费者与消费者协会所付努力都将付诸东流。可见，与协商和解相同，处理结果欠缺程序法上的强制执行力也是消费者协会调解的一大缺陷。正因如此，相对于我国目前人口和消费者纠纷的总量而言，消费者协会解决消费纠纷的成功率并不是很高。[5]二是我国行政执法部门职责不清，在处理案件上相互推诿。而且行政机关在受理消费者申诉时，重点在于处理经营者的不法行为，而不是对消费纠纷进行调解。况且许多行政管理机关并未设立专门的纠纷处理机构，未配备专职人员，也未建立正式的程序，因而对消费纠纷的处理基本上属于行政机关的一项附带性工作，很难成为消费者维权的靠山。行政机关在处理消费纠纷时对消费者与经营者之间的争议所作出的调解一般不具有强制执行力，不能直接作为人民法院强制执行的根据，作出决定的国家行政机关也不得直接采取措施强迫当事人履行,所以，消费者到行政机关进行申诉同样难以解决实际问题。三是仲裁虽有优势，但其提起以仲裁协议为前提的条件制约了该方式的推广使用。“与诉讼相比，仲裁具有程序简便、方法灵活、成本较低、结案迅速等优势。并以自愿为原则,没有级别管辖与地域管辖,当事人可在全国范围内自主选择仲裁机构。仲裁一裁终局,程序快捷。”[6]但是由于仲裁的前提是双方在纠纷发生前或后订有仲裁协议，然而，实际生活中，消费者与经营者之间无论在纠纷发生前或事后都很难达成仲裁协议，仲裁的这一特点此时成为消费者利用仲裁解决纠纷的一大阻碍，这一途径也将形同虚设。即使双方事后达成仲裁协议，也有可能因为消费纠纷的标的额较小，达不到仲裁机构的要求而被拒之门外。因为出于经济的考虑，我国大多数仲裁委员会对争议标的额有最低数额限制，如北京仲裁委员会规定受案争议标的须在5万元以上。综上所述，我国《消法》虽然规定了四种非诉讼消费纠纷解决制度，但真正可供消费者选择的方式及维权途径并不多。

（三）诉讼方式虽然具有强制执行力，但效果不显著

　　诉讼是解决消费纠纷的最终渠道。采用诉讼方式解决消费纠纷虽然具有法律强制力,但是由于我国在设计消费诉讼制度时没有充分考虑消费纠纷诉讼与其他民事纠纷诉讼的特性，不能适应解决类型多样化的消费纠纷的实践需要。其不足之处也逐渐暴露出来：一是缺少专门的消费纠纷诉讼程序。我国《消法》没有设立专门的消费纠纷诉讼制度，对消费纠纷的处理适用于一般的民事纠纷的诉讼制度，其程序复杂、费用高、耗时长，不符合消费者方便、快捷解决消费纠纷的需求。因此，消费纠纷发生后，大多数消费者选择到消费者协会投诉，据中国消费者协会统计，2009年第一季度，全国各级消费者协会共受理消费者投诉134413件，同比下降了6.5%，解决126104件，解决成功率为93.82%。然而，在消费者协会无法解决的情况下，大多数消费者就只好自认倒霉了。二是消费纠纷解决不彻底。在许多情况下，诉讼表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体间的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，由个别事实所引起的冲突，经过诉讼后反而扩展或衍变为主体间后续长期的对抗。[7]
基于上述消费纠纷解决机制的缺陷，《消法》规定的五种消费纠纷解决途径并未在实践中发挥其应有的作用。在实践中，我国消费纠纷的解决主要通过调解与诉讼手段，加上消费者的弱势地位和维权意识的淡薄，不少消费纠纷仍是不了了之，这极不利于和谐消费的构建，促进我国的消费与发展。“如果法律无法为消费者权益提供及时的、公正的保护，势必会损害我国现行法律的权威性。”[8]因此，我们需要完善消费纠纷解决机制来有效的解决消费纠纷，促进和谐消费和通过消费促进发展。

三、完善我国消费纠纷解决机制的建议

（一）完善消费纠纷解决的和解和调解制度，赋予和解和调解一定的法律约束力

江苏省泰州市人民政府办公室


关于印发泰州市畜禽规模养殖污染防治管理办法的通知



泰政办发〔2004〕74号



各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

现将《泰州市畜禽规模养殖污染防治管理办法》印发给你们，希结合当地实际，认真贯彻执行。



二○○四年四月八日





泰州市畜禽规模养殖污染防治管理办法



第一条 为防治畜禽养殖污染，改善生态环境质量，保障公民身体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》、国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称畜禽规模养殖污染，是指养殖畜禽达到本办法规定数量的单位或个人，在畜禽养殖过程中排放的废渣以及清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水、恶臭等对环境造成的危害。

第三条 本市行政区域内畜禽规模养殖的污染防治适用本办法。

第四条 环境保护行政主管部门是畜禽规模养殖污染防治管理的行政主管部门，负责畜禽养殖污染治理的监督和检查工作。农牧行政主管部门协助做好畜禽养殖污染治理的监督、检查和畜禽养殖污染物综合利用技术推广应用工作。

第五条 下列区域禁止畜禽规模养殖：

(一)重要生态功能区、生活饮用水水源保护区、风景名胜区、旅游度假区、文物和历史遗迹保护区；

(二)城市和城镇中的居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；

(三)法律、法规规定需特殊保护的其他区域。

禁养区内原有从事畜禽规模养殖的单位和个人应当搬迁或关闭。

第六条 畜禽规模养殖必须符合城镇总体规划和环境功能区划的要求，合理布局。从事畜禽养殖的单位和个人必须落实污染防治措施，排放污染物须符合《畜禽养殖业污染物排放标准》，并符合总量控制要求。

第七条 新、改、扩建养殖规模常年的存栏量达到500头以上猪、100头以上牛、30000羽以上鸡（鸭、鹅）和50000羽以上鹌鹑（肉鸽）的畜禽养殖场，必须严格执行环境保护法律、法规的规定，编制环境影响报告书，进行环境影响评价，报环境行政主管部门审核批准。

第八条 畜禽养殖规模常年存栏量达到100头以上猪、50头以上牛、10000羽以上鸡（鸭、鹅）以及20000羽以上鹌鹑（肉鸽）的单位和个人，应当编制环境影响登记表，报市、市（区）环境保护行政主管部门审核批准。

第九条 从事畜禽规模养殖的数量达不到本办法第七条、第八条规定的单位和个人，可能影响群众生产生活的，应当依法编制环境影响登记表，报所在地市（区）环境保护行政主管部门审查。

第十条 畜禽规模养殖污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。养殖场所在投入运行前，应当向批准该项目的环境保护行政主管部门申请环境保护验收。经验收合格后，方可从事畜禽养殖。分期建设、分期投入使用养殖场所的，可分期进行环境保护验收。环境保护行政主管部门自收到竣工验收监测报告之日起15日内，完成对畜禽养殖场所的验收。

第十一条 畜禽规模养殖污染防治应遵循“综合利用优先、资源化、无害化、减量化”的原则，按照《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T81-2001）落实畜禽养殖场所废渣、恶臭、废水、畜禽尸体安全处置措施。从事畜禽养殖的单位和个人，应当将畜禽养殖场所环境绿化，保持环境整洁，实现清洁养殖。

第十二条 从事畜禽规模养殖的单位和个人必须向所在地市（区）环境保护行政主管部门进行排污申报登记，在依法实施污染物总量控制的区域内，应当向所在地市（区）环境保护行政主管部门提出排放污染物的申请，经审核批准，领取《排污许可证》，并按照《排污许可证》核定的排放总量排放污染物。

第十三条 畜禽规模养殖排放污染物的，从事养殖的单位和个人必须按规定缴纳排污费；排放污染物超过国家或地方规定排放标准的，应按规定缴纳超标排污费。畜禽规模养殖场所污水实行资源化利用，无污染物排放的，免收排污费。

第十四条 市（区）、乡（镇）人民政府应鼓励农民建立养殖小区，推行集中养殖，集中治污和废弃物综合利用。

第十五条 从事畜禽规模养殖的单位和个人，违反有关环境保护法律、法规规定的，环境保护行政主管部门应依据有关环境保护法律、法规予以行政处罚。

第十六条 本办法自2004年5月1日起施行